Punto de acceso y sede electrónica. ¿Desde ya?

La sede electrónica se constituye en la plataforma donde la Administración interactuará con los ciudadanos en el desempeño de las relaciones electrónicas entre ambos, y el acceso a la misma se ha de realizar a través de un portal de internet como punto de acceso. Sin embargo, la disposición adicional 7ª de la Ley 39/2015 posterga los efectos del punto de acceso general electrónico hasta 2018, debiéndose aclarar en qué situación de vigencia quedan las determinaciones sobre la sede electrónica, accesible a través de aquel.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACA) tiene fijada su entrada en vigor para el próximo 2 de octubre de 2016, momento en el que se cumple un año desde su publicación en el BOE, como así nos dice su disposición final séptima.

Suele ser frecuente que el legislador establezca distintos momentos de entrada en vigor de las determinaciones de las normas legislativas, de modo que su íntegro contenido no entra en vigor simultáneamente. Es lo que ocurre con la nueva LPACA conforme establece su disposición adicional séptima, párrafo segundo, que establece que, no obstante la entrada en vigor de la misma en la fecha antes señalada, «las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley».

La misma técnica fue utilizada recientemente con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuya disposición final novena establece un momento de entrada en vigor para las determinaciones de su Título II y otro para las del Título I y III.

Sin embargo, no deja de ser confusa la técnica usada en la comentada disposición final séptima de la LPACA de fijar la entrada en vigor de la Ley al año desde su publicación en BOE, y postergar la producción de efectos de las previsiones relativas a los instrumentos y herramientas que señala, hasta dos años después de su entrada en vigor. Si el legislador hubiese usado la misma técnica que en la Ley de Transparencia, habría dicho que la ley entra en vigor al año de su publicación en el BOE salvo las determinaciones que señala que lo harán a los tres años (2 de octubre de 2018).

Pero además, decimos que es confusa la redacción utilizada porque no se remite expresamente al 2018 como momento de entrada en vigor de las determinaciones legales sobre las herramientas que cita, sino que la regulación legal de esas herramientas producirá efectos a partir de 2018.

En estas líneas, me referiré a una de esas determinaciones: el punto de acceso general electrónico (PAGE). La LPACA se refiere al PAGE en distintos momentos de su articulado (13.A, 43.4, 53.1.a, disposiciones adicionales segunda y transitoria cuarta); pero también utiliza la denominación de portal web en los arts. 21.4 y 133.1.

Si acudimos a la otra ley administrativa de simultánea aprobación, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contiene referencias al portal de internet en el art. 39 y a la página web en el art. 92.3.

Esta asincronía semántica o dispersión terminológica no ayuda en modo alguno a una mejor comprensión de la norma, ya cargada de tecnicismos ajenos al mundo del derecho tradicional.

Pero analicemos la relación que el PAGE o la página o portal web tiene con otra herramienta fundamental para llevar a la práctica la relación electrónica de los ciudadanos con la Administración, la sede electrónica.

La sede electrónica se constituye en la plataforma donde la Administración interactuará con los ciudadanos.

Sobre el PAGE, el art. 8.2.b de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, lo define como «un Punto de acceso general a través del cual los ciudadanos puedan, en sus relaciones con la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, acceder a toda la información y a los servicios disponibles. Este Punto de acceso general contendrá la relación de servicios a disposición de los ciudadanos y el acceso a los mismos, debiendo mantenerse coordinado, al menos, con los restantes puntos de acceso electrónico de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos».

Y el art. 9.1 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, dispone que «el Punto de acceso general de la Administración General del Estado contendrá la sede electrónica que, en este ámbito, facilita el acceso a los servicios, procedimientos e informaciones accesibles de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma. También podrá proporcionar acceso a servicios o informaciones correspondientes a otras Administraciones públicas, mediante la celebración de los correspondientes Convenios».

Deben ser citados estos preceptos de ambas normas, legal y reglamentaria, porque la disposición derogatoria, apartado segundo, in fine de la LPACA, establece que «hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final séptima, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas». La letra b) se refiere a la Ley 11/2007 y la g) a artículos del Real Decreto (porque los artículos que no cita la disposición derogatoria están hoy vigentes y lo estarán a la entrada en vigor de la LPACA).

Como resulta de los preceptos citados de la Ley 11/2007 y Real Decreto 1671/2009, el PAGE es un punto de acceso a través de internet a la sede electrónica, que es un lugar de prestación de servicios y de relación electrónica de la Administración con los ciudadanos.

A la sede electrónica se refiere el art. 38 de la Ley 40/2015 y también el art. 4.1 del Real Decreto que dice que «se realizarán a través de sedes electrónicas todas las actuaciones, procedimientos y servicios que requieran la autenticación de la Administración Pública o de los ciudadanos por medios electrónicos».

De este compendio normativo, podemos extraer dos conclusiones claras: la primera, el PAGE es un punto de acceso, un portal o una página web de acceso a información de la Administración de que se trata; la segunda, la sede electrónica es una plataforma de titularidad de la Administración donde el ciudadano opera, la Administración presta servicios, y ambos interactúan.

Pues bien, a partir de estas conclusiones, nos enfrentamos a la siguiente cuestión: si las determinaciones de la LPACA sobre el PAGE no entran en vigor hasta 2018 y el PAGE es un punto de acceso a la sede electrónica (dice el art. 9.1 del Real Decreto de forma imperativa que «el Punto de acceso general de la Administración General del Estado contendrá la sede electrónica»), ¿cómo hacemos exigible el acceso a la sede electrónica desde octubre de 2016, cuyas previsiones no se postergan a 2018, si su punto de acceso no es exigible hasta 2018?

La cuestión es importante porque existen determinadas funcionalidades de la relación electrónica de las Administración con los ciudadanos plenamente aplicables desde el 2 de octubre de 2016 y que se llevarán a cabo a través de la sede electrónica: por ejemplo, la realización de las notificaciones electrónicas cuando sea preceptivo (art. 43 de la LPACA), es decir, cuando los interesados voluntariamente lo soliciten o los interesados estén obligados a relacionarse con la Administración (art. 14.2); la comprobación de la identidad e integridad de los documentos administrativos a través del código seguro de verificación (art. 27.3 in fine); o la publicación de anuncios en el trámite de información pública (art. 83).

Todas estas operaciones deben estar operativas desde ya en la sede electrónica de la Administración, y acceder a ella a través de un punto de acceso; y el PAGE es el punto de acceso general de la Administración, pero sus previsiones normativas no producirán efectos hasta 2018.

El acceso a la sede electrónica se ha de realizar a través de un portal de internet como punto de acceso.

Ante esta confusión, la solución que puede mantenerse es la siguiente: por supuesto que las previsiones de la sede electrónica producen efectos desde el 2 de octubre de 2016 y en ella se realizarán las operaciones electrónicas que la ley prevé desde esa fecha. Y por supuesto que la sede electrónica como plataforma electrónica, como herramienta informática, precisa de un punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a la Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público de que se trate y que permite el acceso a través de internet a la misma.

Pero debemos entender el PAGE como un punto de acceso general, subrayando este aspecto, que de acceso precisamente a toda la información municipal y a todos los servicios disponibles electrónicamente para los ciudadanos. Este punto de acceso y sus previsiones contenidas en la LPACA es lo que se posterga para 2018.

De este modo, hay que entender que la inexistencia de un punto de acceso general en el próximo mes de octubre, no quita que la Administración deba disponer de un punto de acceso electrónico para la sede electrónica, es decir, un punto de acceso a través de internet, como página web, a la sede electrónica.

Actualmente, las Administraciones han de disponer de puntos de acceso a través de internet a distintas herramientas y plataformas electrónicas plenamente operativas, como ocurre con el perfil del contratante. Dice el art. 334 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que este perfil es una «plataforma electrónica que permita dar publicidad a través de internet a las convocatorias de licitaciones y sus resultados y a cuanta información consideren relevante relativa a los contratos que celebren, así como prestar otros servicios complementarios asociados al tratamiento informático de estos datos». O el portal de transparencia de la ya citada Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Por tanto, además de garantizar las Administraciones el acceso a través de internet a plataformas electrónicas como el perfil del contratante o el portal de transparencia, deben garantizar igualmente el acceso a la sede electrónica a través de un concreto punto de acceso. Recuérdese que la regulación del art. 39 de la Ley 40/2015 se refiere al portal de internet como punto de acceso a la sede, y la Ley 40/2015 entra en vigor el 2 de octubre de 2016, salvo determinaciones que no son del caso, por lo que desde ya debe tener la Administración un portal de internet como punto de acceso a la sede electrónica.

Y será para 2018 cuando las Administraciones deban contar preceptivamente con un portal único de acceso a las plataformas electrónicas de la Administración y a toda la información disponible y canales de prestación de servicios a los ciudadanos.

Esta es la interpretación que proponemos para la confusa utilización en ambas leyes administrativas, 39 y 40/2015, e variados términos de alcance técnico, y de la remisión de la entrada en vigor respecto de uno de ellos para 2018, sin perjuicio de que la fecha de entrada en vigor para el resto de previsiones no postergadas sea el 2 de octubre de 2016; y para las previsiones que sí entran en vigor de forma inmediata, la sede electrónica se configura como la plataforma imprescindible para operar y garantizar la adecuada relación electrónica de los ciudadanos con la Administración.

Hay que valorar en qué situación de vigencia quedan las determinaciones sobre la sede electrónica, ya que las determinaciones sobre el punto de acceso general electrónico producen efectos en 2018

Desde luego que todas las leyes contienen aspectos de oscura redacción, de semántica sombría y de interpretación confusa; pero sorprende que precisamente se cometa tal vicio en una ley administrativa que, precisamente, contiene entre su articulado una proclama para la buena regulación normativa: el art. 129 que señala que «en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia».

Quizás deba recordarse una frase célebre: la rapidez, que es una virtud, engendra un vicio, que es la prisa.

HILARIO M. HERNÁNDEZ JIMÉNEZ

Jefe del Servicio Jurídico de Urbanismo. Ayto. de Alcalá de Guadaíra (Sevilla)

Profesor Asociado del Dpto. de Derecho Público. Universidad Pablo de Olavide (Sevilla)

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 20, Sección Opinión / Actualidad, Quincena del 30 Oct. al 14 Nov. 2016, Ref. 2270/2016, pág. 2270, Editorial Wolters Kluwer