Las novedades en la regulación del procedimiento administrativo común en la Ley 39/2015

El contexto de crisis económica que ha venido sufriendo nuestro país fue una de las razones esgrimidas en su momento por el Gobierno para la creación de la CORA –Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas - cuya misión era poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, cristalizaron en un primer momento con la aprobación, el 21 de junio de 2013, en un informe general que va a constituir el germen de una serie de reformas normativas cuya finalidad es la consecución de unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles, tal y como se menciona en la propia Exposición de Motivos de la LPACA […]

I. INTRODUCCIÓN. LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY 39/2015. LA NECESIDAD DE UNA REFORMA 

El contexto de crisis económica que ha venido sufriendo nuestro país fue una de las razones esgrimidas en su momento por el Gobierno para la creación de la CORA –Comisión para la reforma de las Administraciones Pública- cuya misión era poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, cristalizaron en un primer momento con la aprobación, el 21 de junio de 2013, en un informe general que va a constituir el germen de una serie de reformas normativas cuya finalidad es la consecución de unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles, tal y como se menciona en la propia Exposición de Motivos de la LPAC.

Dejando de lado la ocurrencia del legislador de proceder a regular en dos leyes separadas lo que denomina relaciones de la Administración ad intra y ad extra, sobre la base del absurdo pretexto de volver a la situación anterior a la Ley 30/1992, o la extraordinaria premura de la tramitación parlamentaria, lo cierto es que, amén de las críticas vertidas por el Consejo de Estado, y las que se plantearon a lo largo de la tramitación parlamentaria pocas veces ha existido en la doctrina una opinión tan generalizada a cerca de la inconveniencia de la reforma plasmada en las Leyes 39/2015 y 40/2015.

En el presente trabajo, se va a hacer una referencia crítica a las principales novedades que se introducen en la regulación de nuestro procedimiento administrativo común, así como en materia de recursos, destacando, ya desde el momento inicial que las novedades en una de las materias que dan título a una de las leyes protagonistas de la reforma, son más bien escasas, pese a lo manifestado por el legislador en el Preámbulo de la LPACA, en el que afirma que bajo el supuesto de la anterior regulación se contenían procedimientos administrativos demasiado complejos que en ocasiones han generado problemas de inseguridad jurídica, lo que exigía una reforma integral.

II. LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

Una de las novedades más destacables de la Ley 39/2015 en relación con el procedimiento administrativo es la introducción en el artículo 96 de un procedimiento administrativo de tramitación “simplificada”, o como los denomina la norma, de la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.

Lo primero que resulta obligado destacar es que dicho procedimiento simplificado nada tiene en común con la tramitación de urgencia del procedimiento administrativo, contemplada en el artículo 50 de la Ley 30/1992, que se mantiene con idéntica redacción en el artículo 33 de la LPACA, en cuya virtud se puede acordar de oficio o a instancia de parte interesada la tramitación de urgencia del procedimiento, lo cual supondrá la reducción a la mitad de los plazos establecidos para el procedimiento ordinario.

En efecto, la regulación que se contiene ahora en el artículo 96 no es otra cosa que la extensión al procedimiento común de la previsión que hacía el artículo 143 LRJA y PAC para los procedimientos de responsabilidad patrimonial, y que se había establecido igualmente para los procedimientos de naturaleza sancionadora.

De hecho, tal y como se dispone en los apartados 4º y 5º del artículo 96, se mantienen respectivamente sendas especialidades, en términos similares a los previstos en los respectivos reglamentos procedimentales, tanto en materia de responsabilidad como sancionadora.

Como aspectos más destacables de dicho procedimiento simplificado, podemos reseñar:

- La necesidad de acuerdo entre la Administración y los interesados. Efectivamente, tal y como se desprende del artículo 96.2, así como del artículo 96.3, para que el procedimiento se pueda tramitar de forma simplificada, amén de la limitación de trámites a la que se aludirá más adelante, es requisito sine qua non que tanto la Administración como el o los interesados compartan la conveniencia de que dicho expediente se tramite a través de dicha fórmula.

- La reversibilidad de la tramitación simplificada, atribuida al órgano competente para la tramitación del procedimiento, que en cualquier momento anterior a la resolución del expediente puede acordar la vuelta a la tramitación ordinaria del mismo –artículo 96.1 in fine-.

En cuanto a la tramitación del procedimiento de forma simplificada, la misma se contiene en el apartado 5º del artículo 96, consistiendo básicamente en, por una parte, la reducción del plazo para resolver, que será de 30 días, y por otra parte, la simplificación de los trámites.

En primer lugar, y en lo que hace referencia al plazo de tramitación del expediente -30 días-, dicho plazo comienza a computarse no desde la iniciación del procedimiento, sino desde el día siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento. En este sentido, y dado que no figura ningún límite en cuanto a la derivación de un procedimiento tramitado de forma ordinaria hacia la forma simplificada, podemos encontrarnos con que si el acuerdo de tramitación simplificada se adopta en el límite del plazo para resolver, se estaría ampliando artificialmente el mismo.

Por lo que respecta a los trámites a desarrollar, el procedimiento simplificado constará únicamente de los siguientes trámites:

Inicio de oficio o a solicitud de interesado.

Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

Alegaciones, que únicamente podrán ser formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.

Trámite de audiencia, que únicamente se llevará a efecto cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.

Informe del servicio jurídico, del Consejo General del Poder Judicial y Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que los mismos sean preceptivos.

Si fuera necesaria la realización de cualquier otro trámite, el procedimiento no admite la tramitación simplificada, siendo preciso tramitarlo de forma ordinaria.

III. LAS ACTUACIONES PREVIAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

Las llamadas “actuaciones previas” constituyen una actuación administrativa preliminar y de carácter contingente que trata de comprobar si prima facie puede considerarse que existe fundamento para la apertura de un procedimiento administrativo. El origen de las mismas lo encontramos en el procedimiento sancionador, concretamente en la regulación del artículo 134.2 de la LPA de 1958, y su funcionalidad es evidente en cualquier procedimiento limitativo, en el que se trata de evitar cualquier daño colateral que la mera apertura de un expediente de esta naturaleza puede llevar aparejado para el sujeto pasivo del mismo.

Va a ser la LRJAP y PAC de 1992 la que, en su artículo 69.2 extienda la figura al procedimiento administrativo común, con la denominación de información previa, con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Es a partir de este momento cuando se produce lo que SANTAMARÍA ha denominado “mutación del instituto de las actuaciones previas”, sobre la base de considerar que se vienen utilizando como una “modalidad fraudulenta de prolongación artificial de los plazos de tramitación del expediente, lo cual es singularmente grave en los procedimientos de naturaleza sancionadora”.

El artículo 55 LPACA viene a ratificar la situación precedente, manteniendo en sus mismos términos la figura de las que ahora denomina información y actuaciones previas, y dando carta de naturaleza en su apartado 2º a la figura en relación con los expedientes de naturaleza sancionadora, en unos términos que dejan poco lugar a la duda en relación con los evidentes excesos a que pueden conducir. En efecto, al señalar el artículo 55.2 LPACA que en los procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, deja bien claro que la fase de instrucción puede quedar reducida a la mínima expresión. Se habrá hecho acopio, por consiguiente, de todo un material inculpatorio –sin intervención alguna del interesado- que va a ser muy difícil de desmontar a lo largo de la posterior tramitación del expediente.

IV. LA NUEVA REGULACIÓN DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES

En la regulación que hace la LPACA de las medidas provisionales –en su artículo 56- nos encontramos con tres novedades en relación con el precedente del artículo 72 LRJAP y PAC. En efecto, éstas son las siguientes:

En primer lugar, por lo que se refiere a la adopción de medidas cautelares una vez incoado el expediente, la nueva regulación añade dos requisitos adicionales. En primer lugar, se exige de forma expresa que la resolución en la que se adopten dichas medidas cautelares sea motivada. Ciertamente, podemos entender que la necesidad de motivación era implícita en la regulación precedente –vía artículo 54-, pero no está de más que se recoja de forma expresa. Por otra parte, se exige que la adopción de las medidas provisionales sea acorde con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

En segundo lugar, y en relación con las medidas provisionales adoptadas antes de la apertura del expediente, se produce una merma en cuanto a las garantías de los interesados. En efecto, en la regulación precedente, la adopción de medidas provisionales antes de la incoación del expediente venía acotada a aquellos supuestos en los que estaba expresamente prevista en una norma con rango de Ley. Dicha limitación garantista desaparece y es sustituida por la única exigencia de que las medidas provisionales así adoptadas lo sean con la correspondiente motivación y que resulten necesarias y proporcionadas.

La tercera de las novedades en este punto tiene más que ver con la pretensión del legislador de remitirse y equiparar el procedimiento administrativo con la regulación procesal de la LEC, constituyendo una norma de remisión al citado cuerpo normativo en cuanto a las medidas provisionales concretas a adoptarse.

V. LAS FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

1. La iniciación de oficio. El estatuto jurídico de la denuncia administrativa. El programa de clemencia

La Ley 39/2015 modifica la redacción de su predecesora en lo que hace referencia a las formas de iniciación de oficio del procedimiento común. Ahora bien, sin duda alguna, la novedad más relevante es la regulación de la denuncia como forma de iniciación del procedimiento común.

Así, frente a la parca regulación de la LRJAP y PAC, que se limitaba a enunciar en su artículo 69 las formas de iniciación de oficio del procedimiento común, la Ley 39/2105 procede, manteniendo esas cuatro tradicionales formas de iniciación de oficio –acuerdo del órgano competente para la tramitación, orden de superior jerárquico, petición razonada de otro órgano y denuncia- a hacer una referencia a cada una de ellas, en la que se contiene tanto el concepto como, en algunos casos, las peculiaridades en materia sancionadora. Lo que en definitiva ha hecho el legislador no ha sido otra cosa que extender a la totalidad del procedimiento común el artículo 11 del RPS en el que se regulaban, en relación con dicho procedimiento sancionador, las formas de iniciación del mismo.

No hay, por consiguiente, aportación alguna que podamos considerar novedosa, fuera de valorar positivamente que se consolide la práctica constante de aplicar los preceptos del RPS que ahora se extienden respecto del procedimiento común.

Así, se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación, mientras que la orden superior será la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación del procedimiento.

Mayor interés tiene la regulación de la iniciación por petición razonada de otro órgano, no tanto por el concepto que se da de la misma -tomado del artículo 11 RPS- sino por la extensión que se hace en el artículo 61.2 de la obligación que tiene el órgano competente –que no está vinculado, obviamente, por la petición- de comunicar, caso de decidir no abrir el correspondiente expediente, de forma motivada, los razonamientos para proceder de esa manera.

No obstante, como antes dijimos, en relación con la iniciación de oficio del procedimiento común, sin duda alguna la novedad más sustancial tiene que ver con la regulación de un verdadero estatuto jurídico de la denuncia administrativa. En efecto, frente a la situación precedente, antes descrita, caracterizada por la parquedad en el tratamiento de dicha figura, que había determinado la construcción doctrinal y jurisprudencial de la misma, resulta una novedad y un verdadero avance el mero hecho de que el legislador dedique un artículo completo –el 62- a establecer el régimen jurídico de la denuncia. Cuestión bien diferente es que se puedan considerar cerradas satisfactoriamente las muchas cuestiones que dicha figura planteaba.

Entre las novedades dignas de mención en relación con la regulación de la denuncia en el procedimiento administrativo común, está –amén de su propio concepto- la regulación del requisito subjetivo ineludible, así como de una serie de requisitos objetivos, que van todos ellos en la línea de lo ya recogido en el artículo 11 RPS, y en los que se mantiene de manera injustificada la obligatoriedad de contener en la denuncia el dato de la fecha de su comisión, lo cual nos puede hacer pensar en la inviabilidad jurídica en aquellos supuestos en los que el denunciante no conozca con certeza dicho dato.

Del mismo modo, se resuelve la cuestión siempre presente de la necesidad o no de comunicar el denunciante la apertura o no del expediente. Frente a la praxis generalizada a favor de la comunicación de dicha apertura, la LPACA se muestra más restrictiva, al limitar la necesidad de comunicar dicha apertura de expediente únicamente a aquellas denuncias en las que se invoque un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas. Dicha restricción en la comunicación o no al denunciante de la apertura del expediente es aún mayor cuando nos encontramos ante expedientes de naturaleza sancionadora, en cuyo caso dicha comunicación se hace depender de la regulación sectorial, lo cual a nuestro entender es notablemente regresivo en relación con la regulación precedente.

Igualmente se regula la posibilidad de que el denunciante reúna la condición de interesado en el procedimiento, caso de presentar algún derecho subjetivo o interés legítimo en los términos previstos en el artículo 4 LPACA.

No obstante, de entre todas las novedades que podemos apreciar en la regulación de la denuncia efectuada por la LPACA, destaca sobremanera la introducción en nuestro procedimiento administrativo sancionador del denominado programa o cláusula de clemencia. Así, como una mera traslación del programa de clemencia diseñado en la LDC, y haciendo caso omiso a las advertencias del Consejo de Estado, o las que se hicieron durante la tramitación parlamentaria, la Ley 39/2015 procede finalmente a la extensión a la totalidad de procedimientos sancionadores en los que se invoque o exista un perjuicio para el patrimonio de las Administraciones Públicas del programa de clemencia, en los siguientes términos:

Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

El resultado final es, a nuestro entender, una desafortunada innovación en nuestro Derecho sancionador, susceptible de provocar efectos distintos a los inicialmente pretendidos por el legislador. No obstante, al margen de los aspectos morales que puede suponer la admisión con carácter general del programa de clemencia –basado en la delación como aspecto central-, se trata de referirse a la verdadera utilidad e intencionalidad de proceder, sin que aparentemente se haya reclamado desde ningún sector ni operador jurídico, a la generalización de un modelo que, si bien puede haber dado sus frutos en un sector tan singular como el de protección de la competencia, puede plantear dudas en cuanto al éxito de su generalización al, por otra parte, amplísimo panorama de nuestro Derecho Sancionador.

Siendo sin duda pronto para sacar conclusiones sobre el éxito de la generalización del programa de clemencia a la totalidad de procedimientos sancionadores, sí nos permitimos efectuar una apreciación crítica de la extensión del programa de clemencia en la ausencia de reflexión alguna por parte del legislador en la citada generalización. En efecto, del estudio de los trabajos preparatorios de la LPACA no se desprende, en modo alguno, un análisis reflexivo sobre las consecuencias que tal generalización supone. Trasladar sin ningún análisis reflexivo la técnica que estamos comentando, pensada y planificada para un ámbito como el de la competencia, en el que la investigación y prueba de los acuerdos colusorios de la misma son de muy difícil investigación y comprobación, a la totalidad de ámbitos sectoriales donde opera el derecho sancionador puede conducir a consecuencias indeseadas.

Tampoco se ha producido reflexión alguna sobre aspectos como la aniquilación de las posibilidades de graduación en los supuestos de reincidencia, para el caso de que se utilice por el infractor la cláusula de clemencia, siendo el resultado final de la redacción del artículo 62.4 sumamente impreciso, al otorgar a cada órgano sancionador una facultad aparentemente ilimitada para reducir la sanción que correspondería a aquellos denunciantes que simplemente aporten algún medio de prueba.

2. La iniciación a instancia de parte

Pocas son las novedades que se contienen en la LPACA en relación a la iniciación a instancia de parte del procedimiento común. En lo que hace referencia a la presentación de la solicitud de iniciación, se mantienen en el artículo 66 LPACA los mismos requisitos formales que ha de contener la misma, a los que se añade de forma poco justificada la necesidad de contener el código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige la solicitud. Ciertamente, la citada obligación de proceder a incluir en la solicitud el citado código de identificación, tiene por objeto solventar las dificultades que puede suponer para la Administración la correcta remisión de solicitudes formuladas con errores en la denominación del órgano competente, cuando no los constantes cambios en denominaciones y competencias. Ahora bien, una cosa es que el citado código vaya a suponer una mejora y más agilidad en la dirección de las citadas solicitudes, y otra es que sea el ciudadano el que haya de asumir la citada carga, con la dificultad que entraña, en la mayor parte de las ocasiones, acceder a una información –la relativa al código de identificación de cada órgano- que raramente figura en la información contenida en las propias páginas web institucionales.

En el apartado 6º del artículo 66 LPACA se contiene otra de las novedades en relación con las solicitudes de iniciación de los procedimientos administrativos que tiene que ver con la obligatoriedad para los ciudadanos de utilizar los modelos que expresamente se hayan establecido por la Administración para la presentación de las solicitudes.

Mucho mayor interés y trascendencia para los derechos y garantías de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas tiene la novedad introducida en el artículo 68.4 en relación con la subsanación de la solicitud. En efecto, si es un sujeto obligado a la tramitación electrónica del procedimiento quien presenta su solicitud de forma presencial, la subsanación consistirá en que la Administración le requerirá para que proceda a la presentación electrónica, con la previsión adicional –y aquí radica la importancia de la medida- de que la fecha de presentación de la solicitud será aquella en la que se realice efectivamente la presentación electrónica. Sobra cualquier comentario sobre una medida regresiva donde las haya.

3. La declaración responsable y la comunicación

Distintas de las solicitudes de iniciación, se contemplan en el artículo 69 las llamadas declaraciones responsables y las comunicaciones. Al margen de la problemática suscitada ya en el momento de la inclusión de dicha figura por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre en el artículo 71bis LRJAP y PAC, lo cierto es que la nueva regulación incide en los problemas que se han venido planteando con dicha figura y que tienen que ver, de una parte, con las dificultades para diferenciar entre ambas técnicas que se mantiene idéntica en el artículo 69 LPACA; y de otra, que en la nueva regulación se incida –aumentándola- en la inseguridad jurídica que suponen las deficiencias del régimen de control instauradas en la LRJAPyPAC.

VI. LA ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

En relación con la ordenación del procedimiento, la novedad más aparente, al margen de las referencias al expediente electrónico, tiene que ver con la inclusión en el precepto que abre el Capítulo –el artículo 70-, del concepto de expediente administrativo. Dicho concepto es idéntico al contenido en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, si bien el apartado 4º del artículo 70 LPACA aclara que no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, lo cual añade un nuevo factor de indeterminación en relación con lo que constituya o no esa información auxiliar o de apoyo, creando un problema donde no lo había.

En lo que hace referencia a la fase de instrucción, las novedades en relación con la normativa precedente son puntuales, y en mayor medida referidas a la fase de prueba. Así, una primera novedad es la relativa a la valoración de la prueba. En efecto, se equipara ahora la valoración de los medios de prueba a los criterios procesales establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil -art.77.1 LPACA-. Por otra parte, se traen a este precepto dos reglas que se contemplaban en la normativa precedente como principios del procedimiento sancionador.

Igualmente se incluyen dos novedades más, en relación con la prueba, que tienen que ver con los supuestos en los que la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, el mismo tendrá carácter preceptivo; y, de otra parte, los supuestos en los que la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la resolución, deberá incluirse la misma en la propuesta de resolución.

Por lo que hace referencia a los informes, se elimina acertadamente el concepto indeterminado, que tantas dudas había generado en la práctica, relativo a la necesidad de que el informe fuese preceptivo y determinante para la resolución, en orden a proseguir o no las actuaciones de no haberse emitido dicho informe en plazo. En cualquier caso, el plazo máximo de suspensión será de tres meses.

VII. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Nuevamente nos encontramos con otra fase del procedimiento en la que las novedades con la regulación precedente son escasas. Sin duda, la más relevante es la introducción de las llamadas actuaciones complementarias en el artículo 87 LPACA. Dichas actuaciones complementarias, que no son desconocidas entre nosotros,han de ser notificadas a los interesados concediéndoles un plazo de siete días a fin de que realicen las alegaciones que estimen oportunas.

La segunda de las novedades reseñables viene dada por la inclusión, en el artículo 93 LPACA del desistimiento por la Administración como forma de terminación de los procedimientos iniciados de oficio.

VIII. LAS NOVEDADES DE LA LPACA EN MATERIA DE REVISIÓN DE OFICIO Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. La revisión de oficio en la LPACA

El Capítulo I del Título V de la Ley, se dedica a la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho –artículo 106- en relación con la cual la novedad más destacable respecto a la anterior regulación es que se amplía el plazo de caducidad de 3 a 6 meses, equiparándolo, por tanto, al de la declaración de lesividad de los actos anulables. En el artículo 107 LPACA se regula la declaración de lesividad, respecto de la cual se aclara que constituye un mero presupuesto procesal necesario para que la Administración pueda acceder a la vía jurisdiccional contencioso administrativa, si bien se prevé la notificación a los interesados, a efectos meramente informativos, prohibiendo de forma expresa la posibilidad de recurrir.

Finalmente, la tercera novedad reseñable consiste en la incorporación a la nueva regulación de una norma competencial, consistente en una enumeración de los órganos competentes para realizar la revisión de oficio, y que anteriormente estaba regulada en la LOFAGE, lo cual parece incoherente con la pretensión del legislador de separar los aspectos orgánicos de los procedimentales.

2. Los recursos administrativos en la LPACA

De todas las novedades que se contienen en la LPACA, sin duda alguna, una de las más sorprendentes es la poca, por no decir nula, modificación que se ha llevado a cabo en el régimen de los recursos administrativos que mantienen la misma regulación que la contenida en la normativa precedente, con dos pequeñas salvedades:

Por una parte, se modifica el plazo de recurso contra la desestimación por silencio administrativo, si bien ello no supone una gran novedad, dado que lo único que se hace es asumir la posición consolidada de la jurisprudencia en la materia.

Y por otra, se modifica la regulación del trámite de audiencia a los interesados con ocasión de un recurso administrativo, introduciendo como novedad frente al artículo 112.1 de la LRJAP y PAC la imposibilidad de solicitar la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado. Con dicha modificación parece que se pretende evitar que se utilice la vía de recurso como medio para subsanar la necesaria falta de acreditación de hechos o circunstancias que debieron y pudieron haberse probado en el momento procedimental correspondiente.

No obstante, y como se apuntaba, la novedad más significativa en este punto de la reforma es, precisamente, el mantenimiento del régimen actual de recursos administrativos, algo que no puede ser defendido ni es sostenible. Es por ello por lo que consideramos que el legislador ha dejado pasar una nueva oportunidad para efectuar una reforma en el régimen de recursos ordinarios que tal y como se mantiene en la actualidad no es de recibo. Se ha perdido una nueva oportunidad para establecer un régimen de recursos administrativos ordinarios serio y equilibrado, optando por alguna de las soluciones que la doctrina viene ofreciendo.

3. La supresión de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral

Otra de las cuestiones que considero más destacables de la reforma de la nueva LPACA es la supresión de la reclamación previa a la vía Jurisdiccional civil y laboral de los antiguos arts. 120 y ss. de la LRJAP y PAC, que, como es sabido constituían un presupuesto de procedibilidad que tenía su origen en una Real Orden de 12 de marzo de 1847. Haciéndose eco de la opinión mayoritaria de la doctrina, que consideraba las mismas como una manifestación de una prerrogativa general de la Administración carente de justificación alguna, tanto en el orden de los principios y valores del ordenamiento jurídico, donde prima la tutela judicial efectiva de los ciudadanos como un derecho fundamental y la igualdad de las partes ante los tribunales, como desde un punto de vista funcional, pues la gran mayoría de las reclamaciones previas son desestimadas, incluso por silencio.

De esa crítica se hace eco el legislador en la Exposición de Motivos de la Ley sobre la base de la necesidad de suprimir trámites que suponiendo una carga para el ciudadano, además demuestren poca utilidad.

Nada que objetar a una acertada supresión de las citadas reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, salvo que los mismos argumentos empleados serían plenamente aplicables a los recursos administrativos en la línea antes apuntada.