La transformación digital de la Administración es ineludible. Las leyes 39/2015 y 40/2015 asientan el hecho del medio electrónico como habitual en el funcionamiento de la misma. La realización de las previsiones de ambas leyes relativas a documento, expediente y archivo electrónico es un reto considerable que requiere de un esfuerzo proporcional a su importancia, global y multidisciplinar, así como de acciones, apuntadas en este artículo, que faciliten la tarea de las entidades de la Administración.
I. Transformación digital de la Administración, sí o sí
La Administración ni está ni puede estar al margen de la transformación digital que está experimentando nuestra sociedad; transformación que, sin duda, todos percibimos en nuestros medios y hábitos, como ciudadanos y en las organizaciones públicas y privadas, por razón de la omnipresencia, en general de la tecnología y, en particular, de los dispositivos móviles, las redes sociales, el comercio y los servicios en línea, la economía colaborativa, etc.
La OCDE y la Unión Europea vienen incidiendo de la necesidad de actuar. La primera principalmente a través de las Recomendaciones para el desarrollo de Estrategias de Administración Digital y la segunda a través de las políticas, estrategias y actos comunitarios.
En particular, la Estrategia de la Unión Europea para un Mercado Único Digital insiste en que «se puede hacer más para modernizar la administración pública, lograr la interoperabilidad transfronteriza y facilitar una fácil interacción con los ciudadanos»; cita como ejemplo de mayor eficiencia la aplicación del «principio de solo una vez» –en inglés «Once-Only Principle (OOP)», expresión muy sintética a la que correspondería principalmente el artículo 28 «Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo» de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones –, subrayando que «sólo en el 48% de los casos las administraciones públicas reutilizan información sobre el ciudadano o empresas»; y apunta, de forma significativa a los documentos electrónicos señalando, que «el uso de documentos electrónicos se debe promover en toda la Unión Europea para reducir los costes y las cargas administrativas».
Además, los siete principios enunciados en el Plan de Acción de administración electrónica de la Unión Europea 2016 – 2020 – Acelerando la transformación digital de la administración, previsto en la citada estrategia, se orientan a aspectos a considerar desde la concepción de los servicios tales como que puedan prestarse de forma digital por defecto, que se aplique el mencionado principio de solo una vez, la inclusión y la accesibilidad, la apertura y la transparencia, que puedan usarse de forma transfronteriza en la Unión Europea, que sean interoperables con otros servicios, y que satisfagan requisitos de confianza y de seguridad. Las posteriores Conclusiones del Consejo sobre este plan llaman a los Estados miembros a acelerar sus esfuerzos para llevar a cabo la transformación digital.
El marco legal es un poderoso resorte para movilizar la Administración de forma global en pos de esta transformación digital. En España, el desarrollo de un marco legal exhaustivo bajo el principio de seguridad jurídica, a lo largo del tiempo con hitos significativos como la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y sus desarrollos y, a la fecha, las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que no pasa desapercibido en el exterior, viene favoreciendo la implantación de la administración electrónica, acompañado por el despliegue de servicios, así como de cooperación entre las Administraciones Públicas, a la vez que viene contribuyendo a un escenario favorable para las etapas posteriores relativas a la verdadera transformación digital.
Es decir, contamos con un marco legal favorable que constituye un activo, una oportunidad que hemos de aprovechar, sin perjuicio de que pueda ser necesario su constante perfeccionamiento y evolución; de manera que nuestro marco legal no solo no constituye un lastre, sino que se configura como una formidable palanca de acción, si bien no exento de retos y de dificultades para su puesta de práctica de forma plena.
II. Documento, expediente y archivo electrónico en las Leyes 39/2015 y 40/2015
El legislador ha sido particularmente sensible en las leyes 39/2015 y 40/2015 al fenómeno de la transformación digital. Así, la Ley 39/2015 en su parte expositiva se dice que «la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones…una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico…». Y seguidamente se subraya que «En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.»; una vez más una referencia singular a los documentos.
Y en su articulado encontramos cuatro disposiciones que particularmente responden a la intención de que la tramitación electrónica sea el modo habitual de funcionamiento; son los referidos a los actos administrativos, los documentos administrativos, los expedientes y el archivo electrónico único y merecen citarse por su transcendencia:
— «Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.» (art. 36)
— «Las AA.PP. emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.» (art. 26)
— «Los expedientes tendrán formato electrónico» (art. 70)
— «Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados». (art. 17)
Artículos que se complementan con el 27 «Validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas»; y el 28 «Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo», ambos de la Ley 39/2015; a los que hay que añadir el artículo 46 «Archivo electrónico de documentos» de la Ley 40/2015, teniendo, además, presente que la misma en su artículo 3 «Principios generales» establece que «las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí… a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas…, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.»
Dicho lo anterior, orientando el foco hacia el documento administrativo, el expediente y el archivo electrónico, cabe pensar que requieren de un esfuerzo proporcional a su relevancia y a su contribución a la transformación digital de la Administración.
III. Documento, expediente y archivo electrónico, ¿en qué estamos trabajando?
En varias notas técnicas del Observatorio de la Administración Electrónica se ha tratado la situación detectada hacia 2014 en cuanto al documento electrónico en la Administración, claramente insatisfactoria que evidenciaba la necesidad urgente de preguntarse qué hay que hacer, qué hay que aportar y de actuar en consecuencia. Desde entonces se han movilizado esfuerzos y se han producido avances considerables que hay que asentar y extender de forma generalizada al conjunto de la Administración, pues queda mucho por hacer.
La realización de las previsiones de las leyes 39/2015 y 40/2015 sobre el documento administrativo, el expediente y el archivo único parecen difícilmente posibles sin la participación activa de la organización, con un enfoque multidisciplinar, y de las personas, junto con la aplicación de la tecnología.
Una muestra significativa se encuentra en el Plan de transformación digital de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos (Estrategia TIC 2015 – 2020) que señala nueve líneas de actuación, la primera de las cuales se expresa en términos de «1.Transformar los procesos de gestión internos de las unidades administrativas en electrónicos» e incluye un ítem relativo a «Desarrollar una política de gestión de documentos electrónicos que asegure su aceptación en las distintas unidades, que contemple la organización documental, clasificación de la información y aplicación de estándares para facilitar el intercambio por medios electrónicos, así como su archivado.»
Para facilitar la tarea a las entidades de la Administración, se vio que era necesario continuar con la elaboración de publicaciones de soporte interpretativo relativas al documento electrónico; con la aportación de modelos y ejemplos que faciliten la elaboración de políticas de gestión de documentos electrónicos; con la cooperación y grupos de trabajo; con el desarrollo de herramientas para la gestión de documento y archivo electrónico; con la formación; y con la participación en acciones de la Unión Europea relacionadas. Todas estas cuestiones se explican a continuación.
Empezando por el soporte documental relativo al documento electrónico, cabe afirmar que hoy en día es extenso y que se encuentra en permanente evolución. En 2016 se han actualizado de acuerdo con las leyes 39/2015 y 40/2015 las guías de aplicación de las normas técnicas de interoperabilidad de política de gestión de documentos electrónicos, documento electrónico, expediente electrónico, digitalización de documentos y procedimientos de copiado auténtico y conversión. La producción de esta documentación de soporte interpretativo, en permanente revisión y ampliación, se realiza en el seno de los grupos de interoperabilidad de la Administración General del Estado y de la Comisión Sectorial de Administración Electrónica.
Así también se ha publicado la versión 2 del Esquema de metadatos para la gestión del documento electrónico (e-EMGDE) que aporta un mejor alineamiento con los metadatos mínimos obligatorios de documento y expediente electrónico según lo previsto en las normas técnicas de interoperabilidad correspondientes, algunos nuevos elementos y subelementos, mejoras en las descripciones, en las consideraciones de uso, en los esquemas de valores y en los anexos; mejoras incorporadas a la luz de las contribuciones recibidas, de las políticas de gestión de documentos que se han ido publicando y de las actualizaciones de las normas y estándares de referencia, a la vez que se mantienen sus características de extensibilidad y flexibilidad para su implantación en sistemas de diferente tipo.
Para facilitar la elaboración de las políticas de gestión de documentos electrónicos se publicó un modelo genérico de política, se ha difundido como ejemplo concreto la política del anteriormente MINHAP, hoy MINHAFP, a la vez que se trabaja para ofrecer un modelo de política orientado a las necesidades específicas de las Entidades Locales. Además, la sección de «Archivo electrónico» del Portal de la Administración Electrónica incluye un apartado en el que se van publicando las políticas de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y las Universidades, para que sirvan de referente y faciliten la elaboración de otras políticas nuevas.
En el terreno de la cooperación el esfuerzo se ha dirigido a implicar a los actores interesados. Para ello se creó el Grupo de Trabajo de Expediente, Documento y Archivo Electrónicos en la Comisión Sectorial de Administración Electrónica, con representantes de Comunidades Autónomas, Entidades Locales, Administración General del Estado, Universidades (a través de la CRUE), y ámbito de Justicia, con representación multidisciplinar desde el punto de vista de archivo y de tecnologías de la información; este grupo incluye la participación de la Subdirección General de los Archivos Estatales del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. También se creó de forma paralela el Grupo de Trabajo de Expediente, Documento y Archivo Electrónicos en el Comité de Dirección TIC (Administración General del Estado), igualmente en coordinación con Archivos Estatales.
La cartera de temas a tratar en ambos grupos recoge cuestiones tales como archivo electrónico único; política de gestión de documentos electrónicos; el Sistema de Información Administrativa y su relación con el Archivo; el Esquema de metadatos para la gestión del documento electrónico; las soluciones para documento, expediente y archivo electrónico; la participación en acciones de la Unión Europea; la conservación de la validez y disponibilidad; etc.
En cuanto a las herramientas se avanza especialmente en dos, una para la gestión de documento y expediente denominada INSIDE y otra para el archivo electrónico denominada ARCHIVE, ambas impulsadas por la Secretaría General de Administración Digital con la estrecha colaboración de la Subdirección general de Información, Documentación y Publicaciones, Secretaría General Técnica, del Ministerio de Hacienda y Función Pública y disponibles a través de varias fórmulas de utilización.
INSIDE ofrece una colección de funcionalidades para la gestión de expedientes y documentos, de acuerdo con lo especificado en las normas técnicas de interoperabilidad del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y con el estándar CMIS (Content Management Interoperability Services). Las funcionalidades incluyen el almacenamiento de documentos, firmas, metadatos, versiones de un mismo documento, etc., así como la consulta y gestión de documentos y expedientes por medio de servicios web al objeto de facilitar la integración con otras aplicaciones de gestión documental. La variante denominada G-InSiDe permite generar documentos y expedientes electrónicos conformes con el ENI accediendo a través de la Red SARA, la red de comunicaciones de las Administraciones Públicas, y de un navegador a un formulario que permite consignar los metadatos mínimos obligatorios y obtener los correspondientes ficheros de documento electrónico y expediente electrónico en el formato interoperable XML.
ARCHIVE es una solución para archivo definitivo de expedientes y documentos electrónicos; sigue el modelo de gestión de archivos (Open Archival Information System) y cubre todo el ciclo de vida de los documentos y sus sucesivas fases de archivo a largo plazo. Sus funciones fundamentales incluyen la administración y gestión de archivo, así como la gestión de expedientes en fase de conservación permanente.
ARCHIVE dará soporte al servicio compartido de gestión de archivo electrónico en la Administración General del Estado en virtud de la primera declaración de servicios compartidos aprobada el 15 de Septiembre de 2015 por la Comisión de Estrategia TIC. Este servicio compartido se define como un «sistema de gestión de archivo definitivo de expedientes electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, para cualquier organismo público, ya que cumple el Esquema Nacional de Interoperabilidad, en sus Normas Técnicas de Documento, Expediente, Copias y Política de Gestión Documental».
La formación es una acción fundamental en un proceso que supone un cambio cultural profundo a la vez que susceptible de intensas resistencias al cambio (entre otras cuestiones para ayudar a vencer el vértigo derivado de la transición desde el soporte papel al soporte electrónico). Cabe destacar de forma representativa la actuación del INAP con una serie de acciones orientadas a la formación en temas relacionados con las leyes 39/2015 y 40/2015 incluyendo también la modalidad en línea además de la presencial.
En el ámbito de las acciones de la Unión Europea, España participa en el proyecto eARK, proyecto europeo cofinanciado de investigación en materia de archivo electrónico cuyo objetivo es proveer un enfoque único, escalable y robusto capaz de cumplir las necesidades en materia de archivo de diversas organizaciones. e‐ARK creará un piloto de metodología para archivo de documentos electrónicos, sintetizando las buenas prácticas para mantenimiento de archivos y bases de datos utilizables a largo plazo. Por otra parte, el programa ISA incluyó, a propuesta de España, una acción orientada a la definición de un enfoque común de intercambio de documentos y expedientes, acción asumida también por su sucesor el programa ISA2. E igualmente nuestro país también ha defendido en todo momento que el Marco Europeo de Interoperabilidad incluyera entre sus principios el relativo a la conservación de la información, tanto en la versión publicada en la comunicación COM(2010) 744 final, como en la nueva versión que se está realizando.
IV. Retos y Conclusiones
Las leyes 39/2015 y 40/2015 asientan el hecho del medio electrónico como habitual en el funcionamiento de las administraciones públicas; a la vez que favorecen el impulso de transformación digital de las mismas, en un contexto más amplio configurado en general por la evolución de nuestra sociedad y, en particular, por las recomendaciones y directrices de la OCDE y la Unión Europea.
La realización de las previsiones de ambas leyes en general y en particular de las relativas al documento administrativo, al expediente y al archivo electrónico es un reto considerable que requiere de un esfuerzo proporcional a su importancia, y que lógicamente ha de suponer la implicación de la organización en su conjunto con un tratamiento multidisciplinar.
Dado que contamos con un marco legal favorable al respecto que constituye una oportunidad que hemos de aprovechar, a la vez que con un exhaustivo soporte teórico y documental es preciso adoptar y llevar a la práctica las políticas de gestión de documentos junto con las herramientas necesarias, acompañando el proceso de la concienciación y formación necesarias, manteniendo las administraciones públicas las dinámicas de cooperación y corresponsabilidad, así como la implicación multidisciplinar en la implantación, según las acciones expuestas más arriba en este artículo.
Miguel Ángel AMUTIO GÓMEZ
Subdirector Adjunto de Coordinación de Unidades TIC
El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 5, Sección Opinión / Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 Mar. 2017, Ref. 678/2017, pág. 678, Editorial Wolters Kluwer
