IBI. Sociedad íntegramente participada por el Estado es temporalmente el adjudicataria de una concesión de una autopista, por lo que resultará sujeto pasivo sustituto del impuesto a partir del devengo siguiente. El anterior concesionario deberá satisfacer el ejercicio en curso como titular de la concesión en el momento del devengo, sin que se pueda prorratear la cuota.
Descripción de hechos:
La consultante es una sociedad íntegramente participada por el Estado, cuya actividad principal consiste en la realización de actuaciones en materia de transporte ferroviario y por carretera.
En 2018, suscribió un convenio con la Administración General del Estado para la gestión temporal de la explotación de una serie de autopistas de peaje de titularidad estatal. Incluye la conservación y mantenimiento de las autopistas, sistemas de información, accesos para su utilización. La financiación de dichas actividades se hará con cargo a las tarifas previstas en el acuerdo.
Cuestión planteada:
Si la adjudicación temporal de las autopistas para la gestión de su explotación con arreglo al convenio firmado, la consultante no tendría la condición de sujeto pasivo del IBI para los ejercicios 2019 y siguientes.
Si el IBI del ejercicio 2018 le corresponde a quien fuera titular de la concesión administrativa el 1 de enero de 2018, no siendo repercutible de forma proporcional al tiempo en que cada una de las partes haya asumido la gestión de la infraestructura durante el año 2018.
Contestación completa:
El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) se regula en los artículos 60 a 77 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo).
El artículo 61 del TRLRHL regula el hecho imponible del IBI, estableciendo en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:
“1. Constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:
a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.
b) De un derecho real de superficie.
c) De un derecho real de usufructo.
d) Del derecho de propiedad.
2. La realización del hecho imponible que corresponda de entre los definidos en el apartado anterior por el orden en él establecido determinará la no sujeción del inmueble a las restantes modalidades en el mismo previstas. En los inmuebles de características especiales se aplicará esta misma prelación, salvo cuando los derechos de concesión que puedan recaer sobre el inmueble no agoten su extensión superficial, supuesto en el que también se realizará el hecho imponible por el derecho de propiedad sobre la parte del inmueble no afectada por una concesión.”.
Son bienes inmuebles de características especiales los regulados en el artículo 8 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, entre los que se encuentran las autopistas, carreteras y túneles de peaje.
Respecto al sujeto pasivo del IBI, el artículo 63 del TRLRHL establece en el párrafo primero del apartado 1:
“1. Son sujetos pasivos, a título de contribuyentes, las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que ostenten la titularidad del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto.
En el caso de bienes inmuebles de características especiales, cuando la condición de contribuyente recaiga en uno o en varios concesionarios, cada uno de ellos lo será por su cuota, que se determinará en razón a la parte del valor catastral que corresponda a la superficie concedida y a la construcción directamente vinculada a cada concesión. Sin perjuicio del deber de los concesionarios de formalizar las declaraciones a que se refiere el artículo 76 de esta Ley, el ente u organismo público al que se halle afecto o adscrito el inmueble o aquel a cuyo cargo se encuentre su administración y gestión, estará obligado a suministrar anualmente al Ministerio de Economía y Hacienda la información relativa a dichas concesiones en los términos y demás condiciones que se determinen por orden.
Para esta misma clase de bienes inmuebles, cuando el propietario tenga la condición de contribuyente en razón de la superficie no afectada por las concesiones, actuará como sustituto del mismo el ente u organismo público al que se refiere el párrafo anterior, el cual no podrá repercutir en el contribuyente el importe de la deuda tributaria satisfecha.”.
En el caso objeto de consulta, se trata de un bien inmueble de características especiales, al tratarse de autopistas de peaje.
En cuanto al derecho constitutivo del hecho imponible, que determina la condición de contribuyente del IBI, el convenio firmado por la entidad consultante con la Administración General del Estado no se trata de una concesión administrativa, ya que no se está ante un contrato para la gestión indirecta de la explotación de bienes inmuebles.
En consecuencia, una vez resueltas las concesiones administrativas que existían sobre los bienes inmuebles objeto del convenio, resultará gravado el derecho de propiedad, siendo contribuyente el titular de dicho derecho, la Administración General del Estado.
Para el caso de los bienes inmuebles de características especiales, el tercer párrafo del apartado 1 del artículo 63 del TRLRHL establece que cuando el propietario de dichos bienes tenga la condición de contribuyente en razón de la superficie no afectada por las concesiones, actuará como sustituto del mismo el ente u organismo público que se encuentre en alguna de las dos circunstancias siguientes:
- Que tenga afectado o adscrito el bien inmueble.
- Que tenga a su cargo la administración o gestión del bien inmueble.
A la entidad consultante como sociedad mercantil estatal, le resulta de aplicación la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.
Así, el artículo 2 de dicha ley regula el ámbito subjetivo de la misma, disponiendo:
“1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.
3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.”.
El título II de la Ley 40/2015 regula la organización y funcionamiento del sector público institucional. Dentro del mismo, el artículo 84 relativo a la composición y clasificación del sector público institucional estatal, dispone en su apartado 1:
“1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:
a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:
1.º Organismos autónomos.
2.º Entidades Públicas Empresariales.
b) Las autoridades administrativas independientes.
c) Las sociedades mercantiles estatales.
d) Los consorcios.
e) Las fundaciones del sector público.
f) Los fondos sin personalidad jurídica.
g) Las universidades públicas no transferidas.”.
El capítulo V del título II regula las sociedades mercantiles estatales, definidas como aquellas sociedades mercantiles sobre las que se ejerce un control estatal.
En cuanto a los principios rectores de las sociedades mercantiles estatales, el artículo 112 establece:
“La Administración General del Estado y las entidades integrantes del sector público institucional, en cuanto titulares del capital social de las sociedades mercantiles estatales, perseguirán la eficiencia, transparencia y buen gobierno en la gestión de dichas sociedades mercantiles, para lo cual promoverán las buenas prácticas y códigos de conducta adecuados a la naturaleza de cada entidad. Todo ello sin perjuicio de la supervisión general que ejercerá el accionista sobre el funcionamiento de la sociedad mercantil estatal, conforme prevé la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.”.
El artículo 113 regula el régimen jurídico de las sociedades mercantiles estatales en los siguientes términos:
“Las sociedades mercantiles estatales se regirán por lo previsto en esta Ley, por lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas.”.
El artículo 114 dispone que la creación de una sociedad mercantil estatal requiere la autorización mediante acuerdo del Consejo de Ministros, acompañado de un informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda o de la Intervención General de la Administración del Estado.
Y en cuanto al régimen presupuestario y control económico-financiero, el artículo 117 dispone que las sociedades mercantiles estatales elaborarán anualmente un presupuesto de explotación y de capital y un plan de actuación que forma parte del programa plurianual que se integrarán con el Presupuesto General del Estado. Sin perjuicio de las competencias atribuidas al Tribunal de Cuentas, la gestión económico financiera de las sociedades mercantiles estatales está sometida al control de la Intervención General de la Administración del Estado.
Asimismo, el convenio firmado por la entidad consultante con la Administración General del Estado en fecha 16 de agosto de 2017 es un
“Convenio de gestión directa entre la Administración General del Estado y la consultante por el que se regula la gestión de la explotación y la preparación de la licitación de autopistas de titularidad estatal”.
En el apartado primero del Convenio consta que:
“El artículo 158 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, sobre la gestión directa en la construcción y/o explotación de determinadas obras públicas, autoriza al Consejo de Ministros a constituir una o varias Sociedades estatales de las previstas por la legislación presupuestaria, cuyo objeto social sea la construcción, explotación o ejecución de las carreteras estatales que al efecto determine el propio Consejo de Ministros, previéndose que las relaciones entre la Administración General del Estado y tales Sociedades estatales se regularán mediante Convenios que, previo informe favorable del Ministerio de Hacienda, habrán de ser autorizados por el Consejo de Ministros.”.
El referido artículo 158 de la Ley 13/1996 regulaba la gestión directa de la construcción y/o explotación de determinadas obras públicas, estableciendo:
“Uno. Se autoriza al Consejo de Ministros a constituir una o varias sociedades estatales de las previstas por el artículo 6.1.a) del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, cuyo objeto social sea la construcción y/o explotación de las carreteras estatales que al efecto determine el propio Consejo de Ministros.
Dos. Las relaciones entre la Administración General del Estado y las sociedades estatales a las que se refiere el apartado anterior se regularán mediante los correspondientes convenios, previo informe favorable del Ministerio de Economía y Hacienda que habrán de ser autorizados por el Consejo de Ministros y en los que se preverán, al menos, los siguientes extremos:
a) El régimen de construcción y/o explotación de las carreteras estatales de que se trate.
b) Las potestades que tiene la Administración General del Estado en relación con la dirección, inspección, control y recepción de las obras, cuya titularidad corresponderá en todo caso a la misma.
c) Las aportaciones económicas que haya de realizar la Administración General del Estado a la sociedad estatal, a cuyo efecto aquélla podrá adquirir los compromisos plurianuales de gasto que resulten pertinentes, sin sujeción a las limitaciones establecidas por el artículo 61 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. Lo dispuesto en esta letra se entiende, en todo caso, sin perjuicio de las aportaciones que la sociedad estatal pueda recibir de otros sujetos públicos o privados, en virtud, en su caso, de la conclusión de los correspondientes convenios.
d) Las garantías que hayan de establecerse en favor de las entidades que financien la construcción y/o explotación de las carreteras estatales.
Tres. En los contratos que las sociedades estatales a las que se refiere este artículo concluyan con terceros para la construcción de las carreteras estatales se observarán las reglas siguientes:
a) Se aplicarán las prescripciones de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y de las disposiciones que la desarrollen, en lo concerniente a la capacidad de las empresas, publicidad, procedimientos de licitación y formas de adjudicación.
b) Se incluirán las cláusulas que resulten pertinentes para la adecuada defensa por dichas sociedades estatales y por la Administración General del Estado de los intereses públicos afectados.
c) El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y la adjudicación.
Cuatro. Será de aplicación el apartado dos de este artículo a cualesquiera relaciones que la Administración General del Estado establezca con otras empresas públicas para la construcción y/o explotación de carreteras estatales y el apartado tres de este artículo a los contratos que las citadas empresas públicas concluyan con terceros para la construcción y/o explotación de carreteras estatales.
Cinco. La autorización prevista en el apartado uno, se extiende igualmente a la constitución de sociedades estatales que tengan por objeto la construcción, explotación o ejecución de obra pública hidráulica. También resultarán de aplicación a las relaciones de estas sociedades estatales con la Administración General del Estado, y a los contratos que concluyan con terceros, los apartados dos y tres del presente artículo.”.
Este artículo 158 fue derogado por la disposición derogatoria del Real Decreto-Ley 18/2018, de 8 de noviembre, de Medidas urgentes en materia de carreteras. Y el apartado 4 del artículo único de este Real Decreto-Ley añadió una nueva disposición adicional séptima,
“Gestión directa de la construcción y/o explotación de las carreteras estatales por SEITTSA” a la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, con el siguiente contenido:
“1. La Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.M.E., S.A., cuyo objeto social es la construcción y/o explotación de las carreteras estatales que al efecto determine el propio Consejo de Ministros, podrá explotar, entre otras, las autopistas que reviertan al Estado. En cualquier caso, la construcción y/o explotación se realizará en las condiciones que se determinen en el convenio de gestión directa correspondiente, que habrá de ser autorizado por el Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministerio de Hacienda, sin perjuicio de otros trámites preceptivos derivados de las prescripciones de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que resulten aplicables en su caso.
2. En la explotación de las autopistas que reviertan al Estado a las que se refiere el apartado 1 de esta disposición adicional, la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.M.E., S.A., queda autorizada para el cobro a los usuarios de las tarifas que fije el Consejo de Ministros.
3. El convenio previsto en el apartado 1 regulará las relaciones entre la Administración General del Estado y la citada Sociedad Mercantil Estatal y preverá al menos los siguientes extremos, si bien podrán excluirse alguno de éstos cuando por razón del objeto no sea necesaria su incorporación al mismo:
a) El régimen de construcción y/o explotación de las carreteras estatales de que se trate.
b) Las potestades que tiene la Administración General del Estado en relación con la dirección, inspección, control y recepción de las obras, cuya titularidad corresponderá en todo caso a la misma.
c) El régimen de financiación, en el que podrá incluirse el cobro de las tarifas que apruebe el Consejo de Ministros al amparo de lo previsto en el apartado 2 de esta disposición adicional y en el artículo 22 de esta ley.
d) Las garantías que hayan de establecerse en favor de las entidades que financien la construcción y/o explotación de las carreteras estatales.
e) El régimen de operación, mantenimiento y conservación de los sistemas de gestión de tráfico por parte de la autoridad competente en materia de regulación, ordenación, gestión y vigilancia del tráfico.
4. En los contratos que la Sociedad Mercantil Estatal concluya con terceros para la construcción y/o explotación de las citadas carreteras se observarán las reglas siguientes:
a) Se observarán las prescripciones de la normativa de contratos del sector público que les resulten de aplicación, así como la legislación sectorial específica correspondiente.
b) Se incluirán las cláusulas que resulten pertinentes para la adecuada defensa por dicha sociedad estatal y por la Administración General del Estado de los intereses públicos afectados.
c) El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y la adjudicación.
5. Será de aplicación el apartado 3 de esta disposición a cualesquiera relaciones que la Administración General del Estado establezca con otras empresas públicas para la construcción y/o explotación de carreteras estatales y el apartado 4 de esta disposición a los contratos que las citadas empresas públicas concluyan con terceros para la construcción y/o explotación de carreteras estatales.”.
La cláusula primera del Convenio entre la Administración General del Estado y la consultante, atribuye a esta última la gestión directa de la explotación y la preparación de su posterior licitación, de las concesiones de diversas autopistas de titularidad estatal enumeradas en la misma.
La cláusula cuarta del Convenio detalla el contenido de la explotación que comprende las operaciones de conservación y mantenimiento de la vialidad, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, integración ambiental, seguridad viaria, ordenación de acceso y uso de las zonas de protección de la carretera, la celebración de contratos con terceros en ejercicio de sus funciones de conservación y explotación, la gestión de las zonas complementarias de explotación comercial (áreas de servicio), los sistemas de información, facilitando la información y asistencia en ruta a los usuarios, la información sobre las alteraciones en el régimen normal de circulación, etc.
Asimismo, corresponde a la consultante el cobro de las tarifas por peaje establecidas para estas carreteras, como financiación de todas las actuaciones asumidas por el convenio.
De acuerdo con lo anterior, la consultante es una entidad perteneciente al sector público institucional estatal, por lo que, aunque se rija, en parte, por normas de derecho privado, es un ente público. El apartado 1 del artículo 63 del TRLRHL se refiere a “el ente u organismo público” y no al “ente u organismo de derecho público”.
La consultante tiene atribuida la gestión de la explotación de las carreteras de titularidad estatal incluidas en el convenio (así se deriva tanto de los términos del título del convenio, “gestión directa de la explotación”, como del contenido de las cláusulas del mismo y de las funciones asumidas por la consultante).
En consecuencia,
la consultante tiene la condición de sujeto pasivo sustituto del IBI respecto de los bienes inmuebles de características especiales incluidos en el convenio. Esto resultará de aplicación a partir del período impositivo que se devengue con posterioridad a la fecha de inicio de la gestión de la explotación del bien inmueble.
Como tal sustituto del contribuyente estará obligada al pago del IBI y al cumplimiento del resto de obligaciones de este tributo, sin que pueda repercutir el importe de la deuda tributaria satisfecha en el contribuyente (Administración General del Estado).
En relación con la segunda cuestión planteada, hay que señalar que, de acuerdo con el artículo 75 del TRLRHL, el IBI es un tributo cuyo período impositivo coincide con el año natural y se devenga el 1 de enero de cada año.
Los hechos, actos o negocios relativos a la titularidad de los bienes inmuebles u otras circunstancias que afecten a la tributación por este impuesto, tendrán efectividad en el devengo del impuesto inmediatamente posterior al momento en que se produzcan.
En caso de cambio en la titularidad del derecho constitutivo del hecho imponible tendrá la condición de contribuyente del IBI, la persona o entidad que era titular del referido derecho en la fecha de devengo del impuesto, 1 de enero, sin que quepa el prorrateo de la cuota con el nuevo titular, que solo resultará obligado al pago del impuesto a partir del período impositivo que se devengue con posterioridad al cambio de titularidad.
En consecuencia, si a fecha 1 de enero de 2018 aún estaban en vigor las concesiones administrativas sobre los bienes inmuebles objeto de consulta, serán las entidades titulares de las concesiones administrativas las que tengan la condición de contribuyentes del IBI correspondiente al período impositivo 2018, sin que pueda aplicarse ningún tipo de prorrateo temporal.
Lo que comunico a Vd. con efectos vinculantes, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
ACCEDE A LA CONSULTA
