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Las Ordenanzas no pueden tener carácter retroactivo, ni aún en el supuesto de que contengan disposiciones beneficiosas para el administrado.

01 MAYO. 2012

Las Ordenanzas no pueden tener carácter retroactivo, ni aún en el supuesto de que contengan disposiciones beneficiosas para el administrado.

De acuerdo al Art.15.3 LRHL, la ordenanza general se ha configurado como ordenanza fiscal, lo que obliga a concluir que tales ordenanzas no pueden tener carácter retroactivo en ningún caso, ni aún conteniendo disposiciones beneficiosas para el administrado.

En la revista “El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados” se realiza la siguiente consulta:

Para que sea aplicable la bonificación por domiciliar un tributo, ¿es necesario que, tratándose de una ordenanza general, esté aprobada antes de 1 de enero?

La contestación a la consulta formulada es la siguiente:

El tema que se plantea está íntimamente relacionado con la entrada en vigor de las ordenanzas fiscales. Y en este tema, la norma reguladora art. 17.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo establece que las ordenanzas fiscales entran en vigor en el momento de su publicación en el BOP o de la comunidad autónoma uniprovincial. Por tanto, para resolver la cuestión, se ha de concretar la naturaleza jurídica de las ordenanzas que regulan la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales. Es decir, si se trata de una ordenanza general o una fiscal.

La Ley 50/1998 de 30 de diciembre, al crear el nuevo apartado 3º del art. 15 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, modificó el art. 106.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (convirtiendo en ordenanzas fiscales a las ordenanzas generales de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales. La diferencia no es sólo terminológica, puesto que éstas “ordenanzas fiscales específicamente reguladoras” han de tramitarse por el procedimiento de los arts. 15 a 19 TRLRHL; que tienen la ventaja, sobre las ordenanzas generales del art. 70.2 LRBRL, que entran en vigor con su publicación. Conclusión que, en cuanto a las ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales, expresamente recoge el art. 107. 1 LRBRL.

Por otra parte, hay que tener en cuenta la referencia que la letra c) del art. 16 hace a la fecha “del comienzo de su aplicación”. Referencia que únicamente puede ser interpretada en el sentido de distinguir entre el momento de entrada en vigor de la ordenanza que se produce al tiempo de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia o de la Comunidad Autónoma uniprovincial, previsto en el citado art. 17.4b y el de su eficacia (normalmente, el 1 de enero del año siguiente al de su tramitación).

Es decir, que El Consultor considera que no es posible entender que la Ley permita la eficacia retroactiva de las Ordenanzas fiscales. Pues, en efecto, en el régimen tributario local anterior, la Jurisprudencia se mostró reiteradamente unánime en no conceder esa eficacia retroactiva, con ocasión de los problemas que se planteaban cuando, por ejemplo, los índices de tipos unitarios de valor corriente en venta de los terrenos, se aprobaban después de comenzado el período para el que fueron elaborados. Basándose en la disposición del art. 357.2 de Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, a cuyo tenor “si al comienzo de un nuevo período de valoración no estuvieran aprobados por el Ayuntamiento los tipos unitarios, se tomarán en consideración los correspondientes a la última valoración”, interpretaba que tales índices no podían aplicarse retroactivamente a transmisiones efectuadas antes de su aprobación, pero que, una vez aprobados, no había que esperar al período siguiente para su vigencia, sino que regían para las transmisiones posteriores del período.

La STS de 16 de julio de 1993, en una cuestión planteada antes de la entrada en vigor de la LRHL, estudió el problema a la luz de los arts. 70.2 LRBRL y 190.1 y 2 TRRL y, tras reproducir su contenido, entiende que no cabe la producción de efectos retroactivos sin una norma legal que expresamente la establezca. Por otra parte, la naturaleza jurídica de la ordenanza no es sino la propia de un acto normativo como la califica el Alto Tribunal en su sentencia de 25 de abril de 1986, cuando habla de actos administrativos generales o normativos, o el mismo art. 106.2 LRBRL, al establecer que “la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria, se ejercerá a través de las ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos...”; y, la referida sentencia establecía que a estos actos normativos o reglamentarios no le son aplicables las posibilidades de retroactividad que establece el art. 45.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que sólo se refiere a los actos administrativos strictu sensu, o propiamente dichos, y no a los demás aspectos del actuar de la Administración. Por su parte, la STS de 13 de febrero de 1989 ha establecido que, “si bien la retroactividad puede ser establecida por una ley, es más que dudoso que pueda hacerlo un reglamento... lo que obliga a concluir que la retroactividad queda excluida de la potestad reglamentaria de la Administración”. La misma Sentencia aclara que esa irretroactividad debe mantenerse aun en el caso de que la nueva ordenanza sea más favorable, puesto que tampoco cabe la aplicación analógica del art. 9 de nuestra Constitución. Pues, si bien es cierto que este precepto establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales lo que hace pensar en la retroactividad de las normas favorables ello sólo puede darse con los requisitos del art. 2.3 del Código Civil. Aparte que las normas fiscales no son sancionadoras.

Por otra parte, cuando el legislador ha dispuesto a fines de un ejercicio en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado o en las de acompañamiento determinadas modificaciones en el régimen de los nuevos tributos locales ha autorizado de forma expresa que las Entidades afectadas adopten, durante los primeros meses del ejercicio entrante, los acuerdos necesarios al respecto, con eficacia retroactiva referida a comienzos del mismo. Señal inequívoca de que, si el legislador ha considerado necesaria esa autorización, tal eficacia retroactiva no habría podido producirse sin ella.

Ya con expresa cita del régimen establecido en la LRHL, la STS de 27 de febrero de 1999 confirma el principio de irretroactividad de las Ordenanzas fiscales en su Fundamento de Derecho Sexto.

A la vista de lo anterior y como regla general, el art. 107.1 LRBRL, establece, en su redacción actual, que las ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha. Como, a la vez, la actual redacción del art. 111 LRBRL, de idéntica procedencia, desvinculó la tramitación de las ordenanzas fiscales del régimen general de ordenanzas y reglamentos previstos en sus arts. 49 y 70.2, en aquéllas desapareció el condicionamiento, que, respecto a las demás, prevé en dicho art. 70.2, relativo a que las ordenanzas no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto “y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2”, que establece el de quince días hábiles contados a partir de la recepción de la comunicación del extracto de sus actos y acuerdos que las Entidades locales han de remitir a la Administración del Estado y a la de la Comunidad Autónoma.

La desvinculación, en cuanto al procedimiento a seguir, entre las ordenanzas y reglamentos generales, por una parte, y las ordenanzas fiscales, por otra, se explicita con mayor claridad en la redacción que a dicho art. 70 LRBRL dio la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, pues el apartado 2 de este artículo, a continuación del texto que se ha entrecomillado, intercala el inciso “salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales”. Congruente con ello, el apartado 4 del art. 17 TRLRHL señala, en su último inciso, que los acuerdos definitivos de imposición y ordenación no entran en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación. Lo que, en principio, no permite la eficacia retroactiva de la Ordenanza. Cuestión ésta ampliamente ratificada por la Jurisprudencia; y, en tal sentido, se puede citar, entre otras, la STS de 22 de enero de 2000, así como la STS dictada para la unificación de doctrina, de 18 de octubre de 2001,que permite posponer, pero no adelantar, el momento de la vigencia de las Ordenanzas Fiscales.

En resumen, tras la modificación del art. 15.3 LRHL por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, la ordenanza general se ha configurado como ordenanza fiscal, por lo que le es de aplicación la doctrina Jurisprudencial examinada. Lo que obliga a concluir que tales ordenanzas no pueden tener carácter retroactivo en ningún caso. Ni aún en el supuesto de que contengan disposiciones beneficiosas para el administrado.

(Extracto de la consulta realizada a la redacción de la revista “El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados”, nº 1 de enero de 2012).

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