La exigencia de un recargo ejecutivo por impericia del legislador ¿un caso de responsabilidad patrimonial del estado-legislador?

La exigencia de un recargo ejecutivo por impericia del legislador ¿un caso de responsabilidad patrimonial del estado-legislador?

1. Introducción

Los recargos del período ejecutivo se devengan con el inicio de dicho período (artículo 28 de la Ley General Tributaria, en adelante LGT) de acuerdo con las previsiones de los artículos 161 y 62 de dicha Ley, y su causa no es otra que el no ingreso de las deudas tributarias en el plazo establecido en el último de los citados preceptos. No obstante, la LGT prevé el instituto de la suspensión del ingreso de la deuda tributaria en los casos de impugnación de las liquidaciones tributarias, ya sea en reposición (art. 224), o en las vías económico-administrativao contencioso-administrativa (art. 233), con el efecto de que el pago, normalmente con las garantías correspondientes, queda en suspenso hasta la resolución del oportuno recurso y sin que una vez acordada la suspensión se origine recargo alguno, precisamente por operar el instituto de la suspensión. Esto es lo que aparece reflejado en la Ley y podemos considerar como normal.

Lo anormal es que sea la Ley misma la que imposibilite esta solución, y que,cuando se trata de impugnar un acto con petición de suspensión automática del ingreso, acompañando aval bancario,por ejemplo, sus previsiones precisamente den origen de forma necesaria a un recargo del período ejecutivo, recargo que carece por completo de sentido de acuerdo a la finalidad que tiene la suspensión del ingreso de la deuda tributaria. De esta anómala cuestión nos ocupamos en las líneas que siguen.

 2. Los tributos de cobro periódico y notificación colectiva

Los tributos de cobro periódico por recibo son típicos de la Hacienda Local y vienen constituidos por aquellos que se mencionan en el artículo 59.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004) como obligatorios, es decir, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (arts. 77, 90 y 97 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales). A su notificación en forma colectiva se refiere el artículo 102.3 de la Ley General Tributaria para establecer “En los tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matrícula, podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos que así lo adviertan”.

Esta notificación colectiva de las sucesivas liquidaciones tiene la salvedad, prevista en la norma, en el supuesto de que se produzca el aumento de la base imponible sobre la resultante de las declaraciones, en cuyo caso deberá practicarse notificación individual con expresión concreta de los hechos y elementos adicionales que lo motiven, salvedad que cuenta a su vez con dos excepciones: primero, cuando la modificación provenga de revalorizaciones de carácter general autorizadas por las leyes, caso de las anuales leyes de presupuestos generales del Estado; segundo, cuando se produzcan modificaciones de carácter general de los elementos integrantes de los tributos de cobro periódico por recibo, a través de las correspondientes Ordenanzas fiscales (esta última excepción con vigencia a partir del 1 de enero de 2013 por haberla añadido la disposición adicional decimocuarta de la Ley 16/2012, de Impulso a la Actividad Económica), supuestos en que, a pesar del aumento en las bases o en los tipos, se aplicará la notificación colectiva y no la individual.

3. La impugnación de los recibo

Pues bien, estos tributos de cobro periódico por recibo puedenser impugnados con motivo de su aplicación, de un lado, con carácter general, a través del recurso de reposición previsto en el artículo 14 de la Ley Reguladorade las Haciendas Locales, recurso que opera con carácter obligatorio como paso previo a la vía contencioso-administrativa ante los Juzgados correspondientes de esta jurisdicción,y, con carácter específico, en los municipios considerados por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, de forma potestativa y previa a la interposición de la vía económico-administrativa municipal, vía que en estos grandes municipios constituye el paso previo y obligatorio antes deacudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Es precisamente en estos grandes municipios, aquellos que tienen implantados tribunales económico-administrativos que revisan los actos tributarios locales antes de pasar a la vía contenciosa, donde se origina la cuestión que queremos denunciar y que tiene relación con la suspensión de la ejecución del acto impugnado, suspensión que para la vía económico-administrativa se regula en el artículo 233 y siguientes de la Ley General Tributaria, texto legal al que remite el artículo 137.5 de la Ley 57/2003, antes citada, en cuanto a la regulación de la reclamación económico-administrativa municipal, al establecer que “el procedimiento de las reclamaciones se regulará por Reglamento aprobado por el Pleno, de acuerdo en todo caso con lo establecido en la Ley GeneralTributaria y en la normativa estatal reguladora de las reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano”.

4. La petición de suspensión y el devengo del recargo en ejecutiva

Y la cuestión que nos ocupa se plantea porque en el artículo 235.1, tercer párrafo,de la LGT, se establece que: “En el supuesto de deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva, el plazo para la interposición (de la reclamación) se computará a partir del día siguiente al de finalización del período voluntario de pago”. Siendo ello así, la petición de suspensión automática con aval bancario en vía económico-administrativa, por ejemplo, que se regula en el artículo 233 de la LGT, habría de presentarse lógicamente, como muy pronto, en unión del escrito de interposición, el día siguiente a la finalización del período voluntario de pago, pero con la consecuencia de que, vencido el plazo voluntario, se ha iniciado el período ejecutivo y la deuda tributaria a suspender ya no será sólo el recibo del tributo en cuestión sino, además, el correspondiente recargo del período ejecutivo.

Como se comprenderá ello no tiene lógica alguna, pues el contribuyente debe tener la posibilidad, no solo de recurrir, impugnando en vía económico-administrativa municipal la deuda tributaria, con o sin el previo y potestativo recurso de reposición, sino, asimismo, de solicitar la suspensión del ingreso de aquella dentro del período voluntario de pago, sin devengo alguno por dicho motivo del correspondiente recargo del período ejecutivo, de manera que,en la actualidad, el mal diseño de este punto realizado por el legislador, uniendo plazo para recurrir con la finalización del período voluntario de pago, es decir, revisión del acto y recaudación, cuando son dos momentos distintos de la aplicación de los tributos, hace que en estos supuestos se devenge un recargo del período ejecutivo que carece del más mínimo fundamento y que atenta a uno de los valores superiores del ordenamiento jurídicoespañol como es la justicia (artículo 1.1 de la Constitución). Cierto es que en estos tributos la ausencia de notificación individual hace que lo más procedente sea relacionar el plazo para recurrir con una fase de la gestión tributaria de los recibos de los tributos de cobro periódico, como sucede, por ejemplo, con el recurso de reposición en la vía local (artículo 14.2.c) de la LRHL), norma en la que, frente al plazo establecido para el recurso de reposición por la LGT (art. 233,1, segundo párrafo) que se inicia -al igual que ocurre en las reclamaciones económico-administrativas-a partir del día siguiente al de la finalización del periodo voluntario de pago, se configura en la LRHL un plazo diferente, representado por la finalización del periodo de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de contribuyentes u obligados al pago.

El problema que aquí denunciamos se plantea precisamente porqueesta norma específica de la LRHL,respecto al plazo de interposición del recurso de reposición frente a la diseñada en la LGT -en ambos casos para el pago de deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva-,no se reitera respecto a la vía económico-administrativa municipal, vía en la que, como hemos visto más arriba, la normativa local (art. 137.5 de la Ley 57/2003) se remite en todoa la LGT con las adaptaciones necesarias tan sólo en cuanto al ámbito de actuacióny funcionamientodel órgano.

Esta situación indeseada de devengo del recargo del periodo ejecutivo que acabamos de describir,en el supuesto de impugnación con petición de suspensión en vía económico-administrativa municipal,podría soslayarse acudiendo previamente al recurso de reposición en el que se formularía la solicitud de suspensión con alcance extensivo a la posterior vía económico-administrativa municipal, pero con la consecuencia que en la práctica esta vía previa concebida con carácter potestativo se convertiría en inexcusable si queremos evitar el recargo en ejecutiva y supondría, paralelamente, el cegamiento de la opción de acceso directo ala vía económico-administrativamunicipal, concebida como otra posibilidad, aunque defectuosamente, por el legislador.

 5. La responsabilidad patrimonial del Estado-legislador

Queda, por último, plantearnos la posibilidad de si el contribuyente perjudicado por el devengo del recargo en ejecutiva por el mal diseño o,más concretamente,por el olvido del legislador de la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,de relacionar el plazo de interposición de la reclamación económico-administrativa municipal con la gestión tributaria de los tributos de cobro periódico y notificación colectiva, al igual que hizo el legislador del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales con el recurso de reposición, podría exigir la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador por el daño causado (en concreto el recargo en ejecutiva devengado), responsabilidad que, aunque más evidente, no tiene por qué ser exclusiva de las leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea y la respuesta debería ser positiva ya que,aunque el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, exija entre los requisitos para que sea procedente tal indemnización, además de que el acto legislativo sea de naturaleza no expropiatoria y que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar el daño causado (circunstancias que, evidentemente, concurren en este supuesto), las de que así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos, exigencias estas últimas sobre las que la doctrina (*1) se ha encargado de señalar la amplitud de miras de la jurisprudencia del Tribunal Supremo al interpretar el precepto, de modo “que un examen de la jurisprudencia del TS durante estos últimos doce años, desde 2000 a la actualidad, revela que se han flexibilizado y ensanchado considerablemente los márgenes del art. 139.3 LPC, reconociendo la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador incluso en la hipótesis en la que las disposiciones legales causantes de los perjuicios omiten cualquier alusióna la posible indemnización (STS de 29 de febrero de 2000, rec. 49/1998). Es más, la jurisprudencia más reciente se refiere de forma decidida a un «núcleo indisponible» para el legislador, de suerte que la ausencia de regulación legal no enerva el derecho a exigirresponsabilidad por los daños ocasionados por los poderes públicos [SSTS de 26 y 27 de noviembre de 2009 (rec. 585/2008 y 603/2007), y 30 de noviembre de 2010 (rec. 824/2009)].”

 6. Conclusiones

De lo expuesto con anterioridad se desprende que carece de todo sentido y lógica que por ejercer un derecho que reconoce la norma, esto es la impugnación en vía económico-administrativa local con solicitud de suspensión y ello en su debido plazo, se devengue un recargo del período ejecutivo y, asimismo, que de darse ese supuesto, atendiendo al sentir de nuestra jurisprudencia, los perjuicios causados por dicha falta de pericia serían seguramente indemnizables vía responsabilidad del Estado-legislador.

 Documento redactado por Francisco Hernández González. AEDAF, Sección de Derechos y Garantías