El galimatías de la reanudación de los plazos administrativos suspendidos

Ignacio Sáez Hidalgo realiza un magnífico análisis de los posibles escenarios ante la reanudación de los plazos administrativos previsto en el RD 537/2020 y pone en evidencia la confusión derivada de la aplicación de la normativa que se ha ido generando durante la vigencia del estado de alarma.

Por Ignacio Sáez Hidalgo, Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Castilla y León para LEGALTODAY, publicado el 26 de Mayo de 2020.

La declaración del estado de alarma acordada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, introdujo importantes reglas que afectaban al funcionamiento de las administraciones públicas y a sus relaciones con los interesados, siendo una de las más relevantes la suspensión e interrupción de determinados plazos administrativos, tal y como analizamos en su momento.

El régimen establecido en sus Disposiciones adicionales tercera y cuarta, referidos (i) a los plazos para tramitación de procedimientos administrativos y (ii) a los plazos de prescripción y caducidad de acciones y derechos fue rápidamente objeto de cambios trascendentales, primero por el Real Decreto 465/2020 y el Real Decreto-ley 8/2020 (referido éste al ámbito tributario), y luego por el Real Decreto-ley 11/2020, modificado a su vez por el Real Decreto-ley 15/2020. El resultado fue un panorama tremendamente complejo por la proliferación de normas y la falta de claridad en la regulación.

En este contexto, el Real Decreto 537/2020, a pesar de que prorroga aún otros quince días más el estado de alarma, considera que ha llegado el momento de levantar la suspensión de los plazos administrativos y judiciales: "el avance del Plan para la desescalada, con la consiguiente reactivación de la actividad económica, de la movilidad y de las necesidades de los ciudadanos de acceder a los servicios, tanto públicos como privados, hace conveniente facilitar el normal desarrollo de los procedimientos administrativos y judiciales".  Así pues:

a) En cuanto a los plazos procesales prevé el alzamiento de la suspensión con efectos desde el 4 de junio de 2020.

b) Respecto de los plazos administrativos, se dispone que con efectos desde el 1 de junio de 2020,el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.

c) En lo que concierne a los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones, se establece también el alzamiento de la suspensión, en esta ocasión con efectos desde el 4 de junio de 2020.

Tales previsiones se completan con la derogación expresa de las Disposiciones adicionales segunda y cuarta del RD 463/2020, con efectos desde el 4 de junio de 2020, y de la Disposición adicional tercera, con efectos desde el 1 de junio.

Por tanto, en lo que afecta al ámbito administrativo, el panorama se podría resumir en torno a dos fechas de referencia para el restablecimiento de los plazos suspendidos: el 1 y el 4 de junio. Sin embargo, hay algunas preguntas que rápidamente nos asaltan:

1) ¿Cómo quedan los plazos para interponer reclamaciones y recursos en vía administrativa?

2) ¿Qué ocurre, puesto que nada se dice en el RD 537/2020, con los plazos para interponer recursos o reclamaciones en vía administrativa en los procedimientos desfavorables o de gravamen a los que se refiere el RD-ley 11/2020?

3)¿Se modifica de algún modo la fecha del día 30 mayo para el reinicio del cómputo en el ámbito tributario, fijado por el RD-ley 11/2020 (y modificado por el RD-ley 15/2020)?

En cuanto a la primera cuestión tenemos que partir de que los plazos para recurrir y presentar reclamaciones administrativas en general, aunque son plazos administrativos, tienen naturaleza preprocedimental (en cuanto anteriores al inicio de las actuaciones administrativas, previos al procedimiento administrativo en sentido estricto).

Pero, del mismo modo, también son plazos de caducidad vinculados al ejercicio derechos.  Dicho lo cual, recordemos que la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 suspendía sólo los  "plazos para la tramitación de los procedimientos", sin perjuicio de lo cual no cabía ninguna duda de que los plazos para interponer recursos y reclamaciones administrativas también estaban  suspendidos, pues así resultaba de lo establecido en la Disposición adicional cuarta.

Sobre la base de lo anterior, el art. 9 del RD 537/2020 levanta con fecha 1 de junio la suspensión de todos los plazos administrativos (no sólo los de tramitación de los procedimientos), de donde parece deducirse la voluntad del legislador de que sea esa la fecha a tener en cuenta para reanudar (o reiniciar) el cómputo también  en materia de recursos y reclamaciones. Siendo esto así,  la propia norma establece una fecha distinta (4 de junio) para el alzamiento de los plazos para el ejercicio de acciones y derechos. Con esta dualidad el legislador está generando un grave problema, pues mientras unos pueden sostener que el plazo para recurrir se levanta el día 1 de junio (art. 9) por cuanto se trata de un plazo administrativo, otros tomarán como fecha de referencia el día 4 (art. 10) sosteniendo, con razón, que el plazo para recurrir es un plazo para ejercer derechos y que, en consecuencia, a efectos de su caducidad (STS 28-6-91) debe tenerse en cuenta la fecha del  levantamiento de la suspensión prevista en el artículo 10 RD 537/2020.

Creo que es razonable pensar que el legislador al fijar el día 4 para el levantamiento de los plazos para el ejercicio de acciones y derechos, lo hizo con la intención de hacerlo coincidir con la fecha en que se alza también la suspensión de los plazos procesales. Esto resulta lógico, pues evita plantearse si el plazo para interponer, por ejemplo, un recurso contencioso administrativo, lo consideramos a estos efectos como un plazo procesal (art. 8) o un plazo para el ejercicio de una acción (art. 10): en ambos casos la fecha de referencia sería el día 4. Sin embargo, en su cálculo parece haber olvidado que lo mismo que ocurre en el plano procesal, sucede en el administrativo. El resultado es una dualidad de fechas absolutamente gratuita y que no viene sino a complicar aún más la actuación de la administración y de los ciudadanos, donde es muy probable que una y otros lleguen a conclusiones distintas, con lo que la conflictividad derivada de este asunto está garantizada, saturando aún más nuestros juzgados y tribunales.

En cuanto a la segunda pregunta, relativa a la situación en la que quedan los plazos para interponer recursos o reclamaciones en vía administrativa en los procedimientos desfavorables o de gravamen a los que se refiere el RD-ley 11/2020, auguramos que tampoco resultará pacífica. Si bien el RD 537/2020 no hace ninguna referencia expresa a aquella norma, lo cierto es que sí que hay una, más o menos velada, a esta categoría de recursos cuando establece que a partir del 1 de junio el cómputo de los plazos suspendidos se reanudará "o reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas".

Simplemente habría que recordar aquí que regla general que imponía el RD 463/2020 era la reanudación (no reinicio) de los plazos -tanto los de la disposición adicional tercera, como los de la cuarta-.

Sin embargo, de entre todos los plazos allí suspendidos hubo unos que posteriormente fueron objeto de un tratamiento específico: los  plazos para interponer recursos o reclamaciones en los procedimientos desfavorables o de gravamen.

El RD-ley 11/2020, contempló para ellos una "Ampliación del plazo para recurrir", estableciendo: (i) que el cómputo del plazo para recurrir se efectuaría desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización del estado de alarma y (ii) que en el momento de levantamiento de la suspensión el cómputo del plazo se llevaría a cabo con independencia del tiempo ya transcurrido desde la notificación practicada antes del estado de alarma. Esto suponía que para ellos se configuraba el reinicio en el cómputo de plazos suspendidos a que ahora se refiere el artículo 9 del RD 537/2020 en su inciso final.

De este modo, la referencia que a este supuesto se hace en el artículo 9 citado confirma, aquí también, la intención del legislador de someter esta categoría de recursos al régimen del artículo 9.

Sin embargo, igual que ocurría en el caso anterior, el legislador no ha estado fino, y al no derogar expresamente lo establecido en el RD-ley 11/2020 nos vamos a encontrar con quienes sostengan la plena vigencia de la previsión literal ésta última norma. Esto, como es evidente también tendría importantes consecuencias, pues nos llevaría a considerar que en estos casos el plazo se reiniciaría el día 8 de junio (día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma -salvo que el estado de alarma fuese objeto de nuevas prórrogas). Ante la ausencia de una derogación expresa del régimen establecido en el RD-ley 11/2020, esta postura podría encontrar su aval en el hecho de que tal previsión no deja de ser una norma especial (en cuanto dirigida a una determinada categoría de supuestos -los vinculados a procedimientos desfavorables o de gravamen-), con un régimen específico y ulterior respecto a la que representa el género. Recordemos en este sentido que en la mayoría de las ocasiones en que el Tribunal Supremo se ha tenido que pronunciar sobre la tensión entre una norma general y otra especial  de distinta cronología e idéntico rango, la cuestión se ha resuelto a favor del principio de especialidad normativa, considerando que para que sus preceptos puedan entenderse derogados precisan, o bien una expresa y nominativa derogación en disposición posterior de carácter general, o dejarla sin efecto por otra también posterior, que tenga el mismo carácter especial (SSTS Sala Tercera, 27 de mayo de 1987, 28 de marzo de 1988).

Si algo es indudable es que en este tema no va a haber una solución única. La intención del legislador en lo que afecta al plazo para recurrir, parece clara (día 1 de junio), pero cuando el asunto llegue a los tribunales quizás pese más el hecho de que el plazo para el ejercicio del derecho (plazo para recurrir en vía administrativa) pueda no haber caducado, o incluso, en el caso de recursos en procedimientos desfavorables o de gravamen, el hecho de que no se haya derogado de forma expresa la previsión del RD-ley 11/2020, sobre todo teniendo en cuenta que éstas últimas serán siempre más favorables para el interesado.

La tercera y última de las cuestiones hacía referencia a los plazos en el ámbito tributario,  regulados en el RD-ley 11/2020 y modificados por el RDley 15/2020.  En este caso era evidente que no estaban sometidos a la suspensión de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos, pues así lo decía expresamente la Disp. ad. tercera.6. El carácter de norma especial y la ausencia de referencia -ni expresa ni velada- a estos supuestos en el RD 537/2020 determinaría que el plazo del 30 de mayo de 2020 resultaría inalterado.

En definitiva, todo lo anterior no hace sino poner en evidencia una vez más la confusión derivada de la aplicación de la normativa que se ha ido generando en este escenario tan complejo. Un contexto cargado de normas frenéticas, volátiles e imprecisas que han intentado poner orden en el caos que nos ha tocado vivir y que va a originar otro caos por la multiplicación de conflictos. Me viene aquí a la cabeza la frase que dijo Rafael Jiménez Asensio en otro contexto totalmente distinto, aunque perfectamente aplicable al actual: "con un legislador chapucero las cosas no son fáciles para el poder judicial. Pero para eso están los magistrados y jueces, para aportar esas interpretaciones sistemáticas y finalistas de las normas, esto es, para desarrollar una hermenéutica que sea armónica, pues la literalidad puede ahogar la razonabilidad hasta transformar una interpretación gramatical en supremamente literal, pero también supremamente absurda".  Mientras tanto, bienvenidos al caos.

 

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