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Problemas con el recargo en el IBI de las viviendas desocupadas

29 MAYO. 2015

Problemas con el recargo en el IBI de las viviendas desocupadas

La Ley 51/2002, de reforma de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, introdujo en el ordenamiento tributario la posibilidad de que los ayuntamientos estableciesen, en sus ordenanzas fiscales, un recargo en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles con respecto a aquellas viviendas que se considerasen permanentemente desocupadas. La aplicación de esta medida, de carácter social (incrementar la oferta de viviendas de alquiler) e incluso político (engordar el padrón de habitantes de ciertos ayuntamientos), podría plantear problemas jurídicos y prácticos que harían inviable su aplicación, especialmente a la hora de recaudar dicho recargo. Las soluciones podrían pasar por la especificación legal del hecho imponible, y la unificación de su fecha de devengo con la del impuesto al que acompaña.

1. LA NOVEDAD LEGISLATIVA Y LAS EQUIVOCADAS ELECCIONES DEL NOMBRE Y LA LOCALIZACIÓN DE LA MEDIDA

La Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, introdujo en el ordenamiento tributario local la posibilidad de que los ayuntamientos pudiesen aplicar en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles un recargo a aquéllos de uso residencial que se encontrasen desocupados, a fin de facilitar el acceso de todos a una vivienda digna. En este sentido, el artículo 73.4 disponía en su tercer párrafo: Tratándose de inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente, los Ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por 100 de la cuota líquida del impuesto. Dicho recargo, que se exigirá a los sujetos pasivos de este tributo y al que resultará aplicable, en lo no previsto en este párrafo, las disposiciones reguladoras del mismo, se devengará el 31 de diciembre y se liquidará anualmente por los Ayuntamientos, una vez constatada la desocupación del inmueble, juntamente con el acto administrativo por el que éstas se declaren. El hoy vigente artículo 72.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se expresa en idénticos términos.

Lo primero que llama la atención es la denominación y localización de esta medida. Tradicionalmente, tanto doctrina como jurisprudencia han entendido los recargos en materia tributaria como instrumentos de naturaleza sancionadora, disuasoria e incluso indemnizatoria --en ocasiones incompatibles con los intereses de demora--, con un carácter automático y accesorio con respecto a la obligación tributaria principal, que es el pago de la deuda. Sin embargo, la finalidad de este «recargo» es claramente social o incluso política, sin relación alguna con lo que venía siendo esta figura en el ordenamiento jurídico tributario; y además revestida de las garantías y privilegios que dicho ordenamiento le confiere a la Hacienda Pública.

2. PROBLEMAS JURÍDICOS Y PRÁCTICOS

Al margen de la idoneidad del recurso empleado --o de su nombre--, su puesta en práctica puede plantear una serie de problemas:

1. La determinación reglamentaria del concepto «vivienda desocupada»

No es algo nuevo que las leyes establezcan presupuestos genéricos que luego han de ser especificados por otras normas. Pero en ningún caso puede tratarse de «leyes en blanco», y por este motivo la remisión a las ordenanzas municipales podría entrar en conflicto con el art. 8.a de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que establece lo siguiente:

Se regularán en todo caso por ley: a) la delimitación del hecho imponible, del devengo, de la base imponible y liquidable, la fijación del tipo de gravamen y de los demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria, así como el establecimiento de presunciones que no admitan prueba en contrario.

A esta posible conculcación del principio de reserva de ley tributaria (art. 31.3 CE) podrían unirse las del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE al dejar en manos de reglamentos la determinación de la deuda tributaria) e incluso el principio de igualdad (art. 14 CE). Sin embargo, con respecto al primer y tercer principio, el Tribunal Constitucional (STC 19/1987, f.j. 4; STC 37/1987, f.j. 10; y STC 37/1981, f.j. 2) ya ha señalado que deben interpretarse con arreglo al principio de la autonomía territorial (art. 140 CE), de tal forma que la CE no exija un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, reconociendo a los ayuntamientos una intervención en el establecimiento y exigencia de sus tributos propios, ello sin perjuicio de que esta autonomía tributaria no sea plena.

En lo que al principio de seguridad jurídica se refiere, la STC 150/1990, f.j. 8, ha señalado que no cabe admitir que se infringe el principio de seguridad jurídica cuando un texto normativo no se plantea y resuelve por sí mismo de modo explícito todos los problemas que pueda suscitar su aplicación. Dicho principio ha de entenderse referido a los aspectos relativos a la certeza de la norma, entendida como previsibilidad sobre los efectos de su aplicación, pero ¿perfectamente respetado con la citada remisión?

El problema no se agota ahí. La conculcación del principio de reserva de ley podría encontrarse en las propias ordenanzas fiscales reguladoras del impuesto: el establecimiento de presunciones jurídicas iuris et de iure --por ejemplo, entender como inmuebles desocupados aquellos que no estén dados de alta en el servicio del suministro de agua, o en los que no figure empadronada alguna persona; o viceversa-- chocaría con lo dispuesto en el inciso final de dicho artículo 8.a.

2. El 31 de diciembre como fecha de devengo

El IBI es un impuesto que, según señala el art. 75 del Texto Refundido, se devenga el 1 de enero, coincidiendo el período impositivo con el año natural. Ello significa que sea este día, el del momento del devengo --es decir, el de realización del hecho imponible--, el que determine la aplicación de la ley entonces vigente (SsTS de 5 de marzo de 2001, y 5 de abril de 2001). Además, y teniendo en cuenta la fecha de devengo, el impuesto se liquida y exige durante el período impositivo del mismo, según los plazos previstos en el art. 62.3 de la Ley General Tributaria. La aparición de este nuevo «recargo» podría plantear una triple problemática.

En primer lugar, la recaudación del impuesto y la del recargo. Si la fecha de devengo del recargo es el 31 de diciembre, éste no podrá ser exigido en tanto en cuanto no se verifique el cumplimiento del requisito establecido para su exacción, esto es, la desocupación de la vivienda con carácter permanente, con respecto al período impositivo que acaba de finalizar. Por lo tanto, o bien se modifica el plazo para el pago voluntario del IBI o, en caso contrario, habría que exigir las dos prestaciones --impuesto y recargo-- en momentos diferentes, algo difícilmente comprensible si se tiene en cuenta el carácter accesorio del propio recargo.

En segundo lugar, pero íntimamente relacionado con lo anterior, estaría el problema de la transmisión de los derechos que constituyen el hecho imponible del impuesto (concesión administrativa, superficie, usufructo o propiedad). Dado que la fecha de devengo del impuesto es el 1 de enero, la condición de contribuyente recae en el titular de aquéllos en dicha fecha, aunque los transmita el día siguiente. Si esto último sucede, se plantearía la siguiente paradoja: si al Ayuntamiento le consta que la vivienda ha permanecido desocupada de manera permanente durante el período impositivo, aplicará el recargo por vivienda desocupada con respecto a una persona que nada podía hacer para modificar dicha situación; por el contrario, el auténtico causante de la misma, el adquirente, ninguna obligación tributaria tendría al respecto, puesto que la legislación tributaria no permite distinguir entre «sujeto pasivo del tributo» y «sujeto pasivo del recargo».

Por último, y dado que las fechas de devengo son diferentes, podría darse otra nueva paradoja: que impuesto y recargo se rigiesen por leyes distintas, lo cual también sería de difícil comprensión. Por lo general, las disposiciones que modifican el régimen jurídico de este impuesto suelen aplazar su entrada en vigor hasta el 1 de enero del año siguiente al de su publicación, de manera que el régimen para impuesto y recargo sea el mismo. Pero de no hacerlo --podría pasar con normas tributarias generales-- un nuevo problema podría plantearse.

3. CONCLUSIONES

Por lo tanto, y sin entrar a valorar la legitimidad de tal medida, aunque sí su ubicación en el ordenamiento tributario local, de lo expuesto cabe deducir que sería recomendable una unificación de las fechas de devengo, y la publicación por parte del Ministerio de Hacienda --respetando el principio de autonomía local-- de unas directrices relativas a lo que ha de entenderse por «viviendas desocupadas de forma permanente». De lo contrario, la puesta en práctica de esta medida podría resultar muy complicada, sino imposible.

Por Iñaki BILBAO CASTRO. Exasesor jurídico en el Ayuntamiento de A Coruña. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 13, Sección Colaboraciones, Quincena del 15 al 29 Jul. 2005.

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