Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Consulta Vinculante V0400-16, de 2 de febrero de 2016, de la Subdirección General de Tributos Locales)

Reserva de Ley en materia de beneficios fiscales. No procede la devolución de ingresos indebidos planteado por el interesado puesto que la subvención aprobada por el Ayuntamiento constituye en realidad un beneficio fiscal no amparado por una norma con rango de ley, según ya ha dictaminado el Tribunal Supremo.

Descripción hechos

Un Ayuntamiento tiene establecido para el IBI y la Tasa de gestión medioambiental de residuos una serie de ayudas en función de las cuales, estos tributos tienen una bonificación del 30% en la cuota tributaria, por el cumplimiento de unos requisitos, entre los que se encuentra hallarse empadronado en el municipio.

Esta bonificación viene a sustituir a una subvención existente que era otorgada en los mismos términos que los señalados, y que fue anulada por sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2012.

Cuestión planteada

El consultante plantea, en relación a los hechos descritos, las siguientes cuestiones:

a) ¿Qué tipos de reclamaciones y/o recursos pueden presentarse contra las liquidaciones del IBI y la Tasa de gestión medioambiental de residuos, ante qué organismos y cuáles son los plazos, a raíz de la sentencia del TS de 14 de noviembre de 2012?

b) ¿Puede solicitarse la devolución de ingresos indebidos del 30 por ciento pagado como no residente?

Contestación completa

La potestad tributaria local se encuentra enmarcada en la normativa estatal, y así lo establece la Constitución Española al disponer en el apartado 2 del artículo 133 que “Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.”

De acuerdo con lo anterior, el apartado 1 del artículo 9 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, señala que:

“No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales.

No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley. En particular, y en las condiciones que puedan prever dichas ordenanzas, éstas podrán establecer una bonificación de hasta el cinco por ciento de la cuota a favor de los sujetos pasivos que domicilien sus deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera, anticipen pagos o realicen actuaciones que impliquen colaboración en la recaudación de ingresos.”

Por su parte, el artículo 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), establece lo siguiente:

“Se regularán en todo caso por Ley:

(…)

d) El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales.

(…).”

De lo que se concluye, tal y como pone de manifiesto el consultante en el escrito presentado ante este Centro Directivo, que la Entidad Local no puede acordar beneficios fiscales que no se establezcan de acuerdo con los preceptos transcritos.

La ayuda a la que alude el consultante se encuentra regulada en las Bases reguladoras de la concesión de ayudas a los ciudadanos de Fuengirola, para paliar las dificultades económicas (Convocatorias 2013-2015), publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia de Málaga el 27 de marzo de 2013. En dichas bases se establecen en el artículo 6 las condiciones y requisitos para acceder a las mismas, mientras que en el artículo 7 se determina la cuantía de la subvención, la cual recae en un “porcentaje del importe abonado por el beneficiario en concepto de titular (sujeto pasivo) de los siguientes impuestos y tasas del ejercicio: IBI; IVTM y tasa por Gestión Medioambiental de Residuos.”

El concepto de subvención viene determinado en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), y más concretamente al apartado 1 del artículo 2, el cual dispone lo siguiente:

“Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

Excluyéndose del concepto de subvención de acuerdo con el apartado 4 de este mismo artículo:

“a) Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.

b) Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en España, en los términos establecidos en su normativa reguladora.

c) También quedarán excluidas, en la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos.

d) Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.

e) Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo.

f) Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial.

g) Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.

h) El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito.”

Tal y como se pone de manifiesto en la letra g) de este apartado, los beneficios fiscales están excluidos del concepto de subvención.

Por tanto, es necesario determinar si las subvenciones que se han establecido en las citadas Bases tienen tal consideración o, por el contrario, son beneficios fiscales.

Hay que destacar que el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de estas contribuciones. Así, en su sentencia de 14 de noviembre de 2012, citada en el escrito de consulta, establece en el fundamento de derecho cuarto en relación a la calificación que merecen las ayudas otorgadas lo siguiente:

«Por otra parte, desde el momento que la medida incidía directamente respecto de la cuota tributaria de los impuestos y tasas a que se refería la Ordenanza, no cabe invocar la doctrina de esta Sala establecida en la sentencia de 16 de Diciembre de 1994, en relación con "una subvención equivalente al total de los derechos e impuestos municipales y operante durante veinte años", pues aunque hace la distinción entre los beneficios estrictamente tributarios, "naturaleza que en puridad, sólo conviene a aquellos que se hallan intrínsecamente insertos en la propia estructura configurativa del Impuesto y actúan en el ámbito interno de su contenido y de sus mecanismos operativos, por lo cual han de tener adecuado reflejo a la hora de la correspondiente liquidación", y aquéllos beneficios "que sólo guardan con el Impuesto una simple relación de referencia funcional, es decir, que se establecen u operan en función del Impuesto, pero sin integrarse, de suyo, en su propia estructura, resultando así marginales al mismo, como elementos extrínsecos que actúan desde fuera de su ámbito, por más que, último término, puedan redundar, en favor del sujeto pasivo, eliminando o atenuando desde un punto de vista meramente económico el gravamen impositivo que, en principio y bajo la perspectiva estrictamente fiscal, no deja de alcanzarle" hay que reconocer que no estamos en este caso ante beneficios no estrictamente tributarios, sino ante un beneficio fiscal, porque la subvención acordada conforma directamente la cuota del tributo, reduciéndola en un treinta por ciento, y de ahí que se establezca que se aplicará de oficio para las liquidaciones y recibos que se emitan en forma de Padrón.»

En esta misma línea, el Alto Tribunal en reciente sentencia de 19 de mayo de 2014 (F.D. 3º) ha venido a confirmar lo establecido anteriormente al concluir que:

«Pues bien, partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, esta Sala debe respaldar el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), debiendo fijar las cuotas del IBI conforme a lo dispuesto legalmente (art. 15.2 TRLHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales (art. 71 TRLHL). En consecuencia, no cabe duda alguna que el Ayuntamiento de Castro Urdiales no respetó en la aprobación del art. 13.9 de la Ordenanza del IBI las previsiones del art. 74.2 TRLHL, ya que si pretendía evitar subidas excesivas o poner un límite a los posibles incrementos anuales de la cuota del IBI debió de acudir a las reducciones por bonificaciones potestativas, con su consiguiente régimen normativo, en lugar de utilizar el peculiar sistema de subvenciones, ajenas en su naturaleza jurídica y fines al ámbito fiscal, razón por la que resulta acertada la argumentación de la Sentencia impugnada cuando afirma que el Ayuntamiento carecía de competencia para incluir en la gestión del IBI una minoración de la cuota líquida no contemplada ni en la Ley General Tributaria ni en el TRLHL, insistiendo en que los beneficios fiscales no tienen carácter de subvenciones y se rigen por su normativa propia.»

Por tanto, no caben dudas sobre la condición de beneficio fiscal de las ayudas otorgadas, careciendo el Ayuntamiento otorgante de la potestad para conceder las mismas.

Por otro lado, plantea el consultante qué tipos de recursos y reclamaciones se pueden interponer contra las liquidaciones resultantes de los conceptos tributarios aludidos que recogen estos beneficios fiscales no amparados en una norma legal.

El artículo 14 del TRLRHL regula la revisión de actos en vía administrativa.

“1. Respecto de los procedimientos especiales de revisión de los actos dictados en materia de gestión tributaria, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en los párrafos siguientes:

a) La devolución de ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales en el ámbito de los tributos locales se ajustarán a lo dispuesto en los artículos 32 y 220 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

b) No serán en ningún caso revisables los actos administrativos confirmados por sentencia judicial firme.

Los actos dictados en materia de gestión de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, también estarán sometidos a los procedimientos especiales de revisión conforme a lo previsto en este apartado.

2.Contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, sólo podrá interponerse el recurso de reposición que a continuación se regula.

a) Objeto y naturaleza.-Son impugnables, mediante el presente recurso de reposición, todos los actos dictados por las entidades locales en vía de gestión de sus tributos propios y de sus restantes ingresos de derecho público. Lo anterior se entiende sin perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la posibilidad de formular reclamaciones económico-administrativas contra actos dictados en vía de gestión de los tributos locales ; en tales casos, cuando los actos hayan sido dictados por una entidad local, el presente recurso de reposición será previo a la reclamación económico-administrativa.

b) (…)

ñ) Impugnación de la resolución.-Contra la resolución del recurso de reposición no puede interponerse de nuevo este recurso, pudiendo los interesados interponer directamente recurso contencioso-administrativo, todo ello sin perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la interposición de reclamaciones económico-administrativas contra actos dictados en vía de gestión de los tributos locales.”

Es importante destacar lo que establece la letra d) del apartado 2 de este mismo artículo 14 del TRLRHL, que regula la legitimación para interponer el recurso de reposición, encontrándose legitimados:

“1.º Los sujetos pasivos y, en su caso, los responsables de los tributos, así como los obligados a efectuar el ingreso de derecho público de que se trate.

2.º Cualquiera otra persona cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo de gestión.”

Hay que señalar en este sentido que el interesado podrá impugnar las liquidaciones que le han sido emitidas relativas a los conceptos tributarios aludidos, pero las mismas serán desestimadas, en la medida que, de acuerdo con la información facilitada, estas son correctas. Todo ello, sin entrar a valorar la existencia de otros motivos de impugnación distintos de los analizados, y sin perjuicio de la impugnación de las propias bases reguladoras de estas ayudas de acuerdo con la normativa aplicable.

En relación a la segunda cuestión planteada relativa a la devolución o del 30% de la cuota tributaria objeto de la ayuda, este Centro Directivo considera que no procede, ya que los importes de las cuotas tributarias relativas a sus liquidaciones en relación exclusivamente a estos conceptos han sido los correctos.

Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad en que hubiera incurrido el Ayuntamiento por el otorgamiento de las subvenciones declaradas posteriormente nulas por el Tribunal Supremo, o por su falta de competencia en el establecimiento de un beneficio fiscal no amparado por una norma legal.

Lo que comunico a Vd. con efectos vinculantes, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.