La reforma de la hacienda local para mejorar su suficiencia financiera
En el presente artículo, el autor realiza una serie de propuestas en orden a mejorar la recaudación de los tributos por parte de los Ayuntamientos.1. Introducción
El sistema financiero de las Haciendas locales se sustenta sobre la premisa básica de su suficiencia, de acuerdo con lo establecido por el art. 142 CE, que aunque no garantiza, es cierto, a las Corporaciones locales una autonomía económica financiera en el sentido de que dispongan de medios propios patrimoniales y tributarios suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sí que dispone la suficiencia de tales medios, tal como ha declarado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones -véanse, por ejemplo, sus Sentencias 179/1985, de 19 de diciembre, 19/1987, de 17 de febrero, 96/1990, de 24 de mayo, 166/1998, de 15 de julio, 233/1999, de 16 de diciembre, 104/2000, de 13 de abril, y 48/2004, de 25 de marzo-; suficiencia ésta que es la única que posibilita la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada, ya que sin medios económicos difícilmente ningún Ente público podría realmente diseñar y desarrollar políticas propias ni ejercer, de forma efectiva, las competencias que se le asignen.
En momentos como los actuales, en los que esta parte de la Administración, tan cercana a los ciudadanos, ha crecido de forma impensable hace un par de décadas, y que ha de prestar innumerables servicios, es necesario, casi diría imprescindible, diseñar un nuevo y más eficaz marco normativo que sirva para rediseñar los ingresos que las Entidades locales pueden recaudar, toda vez que el vigente TRLRHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, ha demostrado ya con creces que no basta a estos fines.
Es esta norma la que debía dotar a las Corporaciones locales de ingresos suficientes para atender las demandas de los ciudadanos residentes en cada municipio. Sin embargo, resulta evidente que este sistema de recursos ha demostrado ser insuficiente para cubrir las necesidades que, con demasiado afán competencial, han ido acaparando los Ayuntamientos, hasta el punto que, como la doctrina ha señalado, tras más de treinta años de andadura constitucional la suficiencia financiera no es más que una quimera, situación ésta que, por otra parte, se ha repetido de forma constante y reiterada a lo largo del tiempo, sin que nunca se haya encontrado una solución que fuese satisfactoria, como han puesto de relieve, entre otros muchos autores, ÁLVAREZ ARROYO, SUÁREZ PANDIELLO, SERRANO ANTÓN y CHECA GONZÁLEZ.
Tradicionalmente en España, y en muchos otros países europeos, el Ayuntamiento se ha desvelado como el primer escalón de acceso a la Administración por parte de los ciudadanos. Ante problemas de toda índole se dirigen cada día los ciudadanos a su Corporación local, esperando que les ponga remedio o solución; ya sea en materia urbanística, fiscal, de servicios y, especialmente en los últimos tiempos, también asistencial y social, siendo esto fruto, como ha escrito GOMAR SÁNCHEZ, de la creciente aceptación del llamado “principio de subsidiariedad”, en virtud del que se estima que la prestación de servicios, siempre que sea razonable, debe radicarse en la Administración local, por ser ésta la más próxima al ciudadano.
En este sentido, el crecimiento de las Administraciones locales ha sido exponencial al escenario de bonanza económica de las últimas décadas, lo que ha provocado, de un lado, una gran proliferación de departamentos o áreas de atención al ciudadano, y por otro, una paralela complejidad en la prestación de servicios, que a veces colisionaban o se superponían con los que son competencia de las Comunidades Autónomas.
Como es lógico, el extraordinario crecimiento de las Corporaciones locales viene seguido del correlativo incremento de sus partidas presupuestarias de gasto, lo que plantea el problema de cómo allegar recursos para afrontar éstas.
Hasta hace poco, la saludable situación económica y las operaciones imponibles asociadas a ella, eran tan numerosas que estas entidades disfrutaban de unos estados financieros medianamente saneados, con moderado recurso al endeudamiento, que incluso, se veía razonablemente cubierto con los constantes ingresos, sobre todo tributarios, que llenaban las arcas locales.
Sin embargo, la coyuntura actual, agotada la burbuja inmobiliaria, ha cambiado de manera radical, y ha puesto de manifiesto las carencias del modelo de recursos diseñado por el TRLRHL.
De ahí que, como ya antes apunté se torna imprescindible revisar esta Ley para adecuarla de modo conveniente a las necesidades presentes, tarea en la que se habrá de ser muy cuidadoso sobre todo en la cuestión de posibles subidas impositivas, ya que como bien afirmó el presidente de la Generalitat, ARTUR MAS, en el acto inaugural de la XIV Asamblea de la Asociación Catalana de Municipios, celebrada el 1 de octubre de 2011, no es un buen momento para los consumidores ni las familias, que ya hace años que soportan las estrecheces de la crisis.
No se pueden exigir, en suma, más esfuerzos a los ciudadanos antes de que las Administraciones no recorten de forma considerable sus gastos, afirmación ésta que me permite abordar, antes de ocuparme de la reforma tributaria propiamente dicha, otras cuestiones de gran calado, no estrictamente tributarias, pero que tienen un indudable reflejo en este ámbito, por afectar al gasto público, y sabido es que el Derecho financiero se compone tanto de los ingresos como de los gastos públicos, conformando ambas esferas la indisociable e imprescindible unidad que debe presidir y predicarse de esta rama del ordenamiento jurídico.
2. Posible medidas a adoptar para reducir el gasto público
A este respecto, y desde esta perspectiva del gasto público, y de su necesaria reducción en los momentos presentes, son múltiples las cuestiones que podrían tratarse, y que son de indiscutible importancia, ya que, como bien afirmó ÁLVAREZ ARROYO “la solución al problema del endeudamiento local no radica exclusivamente en la vertiente del ingreso, sino, quizás donde mayor atención haya que prestar sea en el control del gasto de las Corporaciones locales, e incluso, si cabe, en la reducción de las funciones que las leyes les encomiendan, y asimismo, en la coordinación del gasto local con el gasto de otras Administraciones, con el fin de evitar duplicidades innecesarias”. No obstante, en aras de la brevedad y de no cansar en exceso a quien lea este trabajo, me centraré tan sólo en dos aspectos, que, según mi criterio, revisten un gran interés, si no directo, sí mediato o indirecto, para el necesario e imprescindible saneamiento de las Haciendas locales.
Los mismos son el de, por una parte, establecer y fijar un correcto rediseño de las competencias de las Entidades locales, con inclusión al propio tiempo, y en paralelo, de la dotación de una mayor flexibilidad a los Entes locales, diseñando esquemas de gobierno y de gestión más acordes a la satisfacción de los intereses públicos que los existentes en la actualidad; y, por otra, el de efectuar una más correcta y lógica reestructuración de las muy numerosas Corporaciones locales existentes en España, cuestiones ambas que, por lo demás, están íntimamente interrelacionadas.
3. Apuntes sobre algunas posibles reformas a introducir en los impuestos locales existentes para alcanzar una mayor recaudación.
Expuesto lo que precede, paso ya a ocuparme de manera específica de la vertiente propiamente tributaria -mejor dicho impositiva, ya que dejo al margen las tasas y contribuciones especiales, sobre las que también cabe un amplio margen de actuación para ampliar la suficiencia financiera de las Corporaciones locales-, y de las reformas que debieran acometerse en este sentido en una nueva Ley reguladora de las Haciendas locales, en la que tendría que tenerse muy presente el principio de diversidad y evolución recogido en el art. 9.4 de la Carta Europea de Autonomía Local -que puede considerarse, como ha escrito VALENZUELA VILLARRUBIA, una evolución más perfecta del de suficiencia financiera-, consistente en que los sistemas financieros sobre los que descansan los recursos de los que disponen las Entidades locales deben ser de una naturaleza suficientemente diversificada y evolutiva como para permitirles seguir, en la medida de lo posible, y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias, lo que, por otro lado, enlaza, y me servirá de fundamento, para cuanto afirmo con posterioridad al tratar la cuestión del deficiente sistema de compensación establecido a favor de las Entidades locales por el art. 9 del TRLRHL.
Y en esta tarea tengo muy presente, a efectos prácticos, lo que se afirmó por parte de la FEMP en sus
Propuestas de reforma de la Ley reguladora de las Haciendas Locales en sus aspectos tributarios, elevadas al Ministro de Hacienda el 14 de mayo de 1998, en las que se afirmó, ante la cuestión de crear nuevos impuestos o mantener con retoques los ya existentes, que debería optarse por esta segunda alternativa, ya que, y son palabras literales, “cualquier exacción nueva comporta una significativa carga psicológica de rechazo ante lo desconocido por parte de los obligados a soportarla (…). Sólo el paso del tiempo consigue que los ciudadanos contribuyentes acepten una nueva carga tributaria”, por lo que, en definitiva, se mostraron partidarios de seguir continuando con las mismas figuras tributarias ya existentes y conocidas, antes de aventurarse en el empeño de buscar otras nuevas, lo que, por lo demás, siempre es muy problemático, puesto que aquellas ya han superado esa inevitable etapa inicial de rechazo frontal que cualquier nuevo impuesto conlleva, y han adquirido carta de naturaleza en el conjunto de figuras que concretan el principio constitucional de sostenimiento del gasto público.
Por último, debo indicar también, que en los minutos siguientes sólo me voy a centrar en aquellos aspectos que inciden de forma directa en la posibilidad de obtener una mayor recaudación a favor de las Corporaciones locales, lo que de algún modo supone traicionarme a mí mismo, ya que en un trabajo anterior consideré que esta perspectiva no era la más conveniente si ello implicaba la minusvaloración de otros principios constitucionales exigibles en la esfera tributaria, y que debían predominar, en el plano lógico al menos, sobre el de suficiencia.
En mi descargo diré que estamos ante una situación de emergencia, y si bien ello no puede servir, en modo alguno, como excusa para olvidarse de esos otros principios, si que contribuye a relativizarlos o a difuminarlos, espero, eso sí, que con un carácter meramente transitorio, y nunca, desde luego -eso ya sería inadmisible, y merecedor de la más acerva crítica- de manera definitiva.
3.1. En el IBI
En relación con este impuesto el problema que mayores controversias ha suscitado ha sido la de su rigidez, por la escasa flexibilidad en la adaptación del valor catastral a la realidad del mercado, planteándose así el tema de la actualización del valor catastral o su sustitución por otro valor que refleje el comportamiento del mercado
En épocas pasadas, antes de que estallase la “burbuja inmobiliaria”, era ésta una cuestión estrella, habida cuenta que los valores catastrales, que son estáticos a corto y medio plazo, estaban, en casi todos los casos, muy alejados de los dinámicos de mercado, a pesar de que sobre aquellos se practicasen actualizaciones mediante la aplicación de los coeficientes que, en su caso, se establecen por las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.
Esto constituía un evidente perjuicio para los Ayuntamientos, que así obtenían menor recaudación del IBI, y también en el IIVTN, ya que para determinar la base imponible de una operación sujeta a este último impuesto la normativa se remite a la base imponible de aquel (que está constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles), lo que determina que el incremento de valor que se pretende gravar en el IIVTNU no se corresponda con el que procedería en atención al valor real del inmueble en el momento del devengo.
Ante ello, en el deseo de incrementar la recaudación -y partiendo del hecho evidente de que el concepto de valor de mercado es un concepto jurídico indeterminado, por lo que la concreción del mismo para cada bien o derecho es una cuestión compleja, que justifica que la Administración tributaria tenga atribuida por el art. 57 LGT la posibilidad de comprobar, demostrando la realidad que el ejercicio de esta potestad es uno de los aspectos en los que el sistema tributario produce más conflictos- se han propuesto diversos métodos para una utilización de sistemas objetivados de valoración del valor de mercado.
Entre ellos el de la elaboración de
tablas de precios de mercado, basándose en lo que sucede en el ámbito del ITPAJD y el ISD, que utilizan este sistema respecto a los medios de transporte usados, o a lo que pusieron en práctica distintas Comunidades Autónomas, que desarrollaron también para los inmuebles, y asimismo en la órbita de estos dos impuestos, algo similar, pretendiendo con ello objetivar los valores de los inmuebles a efectos de su tributación en los dos impuestos citados.
La idea no es mala, pero presenta un problema aplicada a los impuestos locales, que es el de la complicación de la gestión del IBI y del IIVTNU, toda vez que los valores de mercado resultante de estos sistemas objetivados de valoración pueden ser objeto de impugnación, lo que originaría problemas a los Ayuntamientos, frente a lo que ocurre con el valor catastral, que solo puede impugnarse en el marco de los procedimientos de valoración catastrales, cuando el Catastro notifica el resultado de un procedimiento de valoración, pero no así cuando lo que está en juego es la liquidación del impuesto local en que dicho valor se aplique.
Y en segundo término también se propuso, por la propia FEMP además, que se utilizase a estos fines el que se dio en denominar valor catastral referenciado, aduciendo que era fácil obtener el mismo, sin que ello supusiese excesivos trastornos burocráticos, habida cuenta que, como ha escrito MIRANDA HITA, obtener este valor no presenta problemas, ya que desde que el Real Decreto 1552/2004, de 25 de junio, atribuyó a la Dirección General del Catastro la responsabilidad de mantener el Observatorio Catastral del Mercado Inmobiliario (OCMI) se han desarrollado los estudios para disponer en la base de datos del Catastro, además del valor catastral de los inmuebles, de una estimación razonada y actualizada de su valor de mercado.
Entiendo que, efectivamente, no existen problemas técnicos que impidan contar en tiempo oportuno con este valor de referencia, y que, por tanto, su empleo podría ser una alternativa más satisfactoria para los Ayuntamientos, desde la óptica de la recaudación, que la utilización del valor catastral.
No obstante, hay que ser realistas. En los momentos presentes estamos fuertemente condicionados por la crisis económica, y no podemos usar las mismas ideas que pudieron ser válidas y eficaces en tiempos de bonanza económica, de fuerte dinamismo del sector inmobiliario.
Hoy las cosas han cambiado de manera muy notable, y la caída de valor en el mercado de los inmuebles es evidente y constante, y no parece que haya tocado fondo, por lo que la posible diferencia que pueda existir entre valores catastrales y valores reales de los inmuebles es en la actualidad una cuestión que carece de la trascendencia que en otra época tuvo, por lo que no estimo necesario que en una reforma de las Haciendas locales dictada con urgencia para paliar los vigentes problemas económicos sea éste un tema que merezca un trato prioritario en estos momentos.
Por ello, en suma, considero –con criterio también mantenido, entre otros autores, por CALVO ORTEGA y SÁNCHEZ GALIANA- que puede seguirse manteniendo la valoración de los inmuebles conforme a su valor catastral, que es, además de ser un valor sustraído a las circunstancias coyunturales y puntuales del mercado, el más sencillo de utilizar desde el punto de vista de la gestión para los Ayuntamientos, lo cual es una de las virtudes que debe tener cualquier impuesto, y si se trata de los locales, más aún, por las posibilidades reales de gestión de estos Entes.
Si que entiendo oportuno, sin embargo, reformar los tipos de gravamen aplicables en el IBI.
En la actualidad los Ayuntamientos deciden, en aras a su autonomía, el tipo impositivo a aplicar, en el caso de inmuebles urbanos, que no sean inmuebles de características especiales, del 0,4 al 1,1%, y en el de los rústicos del 0,3 al 0,90%, teniendo margen para incrementar los mismos en determinados porcentajes cuando concurran una serie de circunstancias: ser capital de provincia o de Comunidad Autónoma, prestar servicios de transporte colectivo de superficie, etc., desprendiéndose de ello que los tipos son proporcionales, lo que se ha justificado sobre la base de que este impuesto no tiene una finalidad redistributiva y, en consecuencia no parece apropiada la progresividad del mismo.
Si bien esto es cierto en gran medida, no lo es, sin embargo, íntegramente, porque, como apunta CARMEN ALMAGRO no podemos evitar preguntarnos, “¿tiene igual capacidad económica quien posee -y mantiene- un patrimonio inmobiliario de 50.000 euros que aquel cuyos bienes y derechos sobre inmuebles están valorados en 500.000 euros, por ejemplo?. Evidentemente no. Más allá; ¿la capacidad económica que tiene un contribuyente con, digamos 10 inmuebles, es la misma que la de otro, propietario o poseedor de una sola vivienda que, además, constituye su residencia habitual?. Creemos que tampoco”.
Entiendo por mi parte que tiene razón esta autora sobre este tema. Y, sin embargo, actualmente, estas circunstancias quedan al margen del IBI, en base a su pretendida naturaleza de impuesto real y no personal.
Estimo que estas situaciones debían tomarse adecuadamente en cuenta a la hora de exigir el IBI -no siendo obstáculo para el cálculo del total patrimonio inmobiliario de un contribuyente la posible circunstancia de que las viviendas se posean en distintos municipios, dada la completa información tributaria de la que se dispone por los Ayuntamientos a través del Catastro- y en función de ello podría introducirse la progresividad de los tipos de gravamen en este impuesto, de forma que a aquellos que mayor valor catastral total, por el conjunto de sus inmuebles, tengan se les apliquen tipos superiores; o si se quiere, lo que sería más fácil, aunque a mi juico menos satisfactorio que la propuesta anterior, aplicar igualmente dichos tipos de gravamen más elevados en función simplemente del valor individual de cada inmueble, de forma que a mayor valor mayor tipo de gravamen aplicable. Así, por ejemplo, como indicó PAGÈS I GALTÉS, a los inmuebles que tuviesen un valor que no excediese de la media se les aplicaría un tipo de gravamen parecido a los vigentes, mientras que a los inmuebles que tuvieran un valor superior a la media, se les aplicaría, por el exceso, una escala de tipos incrementados de naturaleza progresiva.
Y, con el objetivo de contribuir a que esta medida de aplicación de tipos de gravamen progresivos en el IBI, fuese más fácilmente aceptada, -lo que además ahora es más necesario habida cuenta de que la menor carga tributaria sobre la propiedad inmobiliaria que llegó a existir como consecuencia de la bonificación total del Impuesto sobre el Patrimonio, ahora se ha desvanecido con la rehabilitación de este impuesto- la misma debiera complementarse con una reforma del IBI que lleve a término una desagregación de los bienes que permitiese aplicar un trato fiscal más benigno a la vivienda habitual, al tratarse de un bien de consumo duradero que tiene un carácter vital, y que, por ello, debe tener un reconocimiento tributario suficiente en este impuesto local a través del establecimiento de tipos impositivos más bajos, lo que no sucede en la regulación normativa vigente de este tributo, en el que sólo existe, como figura aproximada, una bonificación del 50%, por un período de tres años, en la cuota íntegra para las VPO y las que resulten comparables a éstas conforme a la normativa de las Comunidades Autónomas, bonificación que puede prorrogarse, en el mismo porcentaje, por los Ayuntamientos una vez transcurrido dicho plazo de tres años.
3.2. En el IAE
Como afirmación de partida estimo que el IAE debe seguir perviviendo en las Haciendas locales, y en concreto en la de los Municipios, sobre todo en estos momentos de evidente y notoria falta de recursos tributarios de éstos; pero necesita de forma urgente una serie de reformas que contribuyan a limar los aspectos más conflictivos que el mismo presenta desde la perspectiva de los principios constitucionales tributarios, tarea ésta que, además, si se lleva a cabo, proporcionará incluso más recaudación que la que ahora se consigue con este impuesto.
A este respecto debe terminarse con la muy anómala exención establecida en este impuesto en virtud de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, a partir de la que quedaron, en esencia, exonerados de pagarlo las personas físicas, y los sujetos pasivos del IS, las sociedades civiles, y las entidades del art. 35.4 LGT que tuviesen un importe neto de la cifra de negocios inferior a un millón de euros.
Este mandato permite que queden fuera del ámbito de aplicación del IAE ciertos profesionales, personas físicas, de elevada capacidad económica, tal como se denunció, además de en el
Informe de la Comisión para la reforma de las Haciendas Locales, presentado el 3 de julio de 2002, y en el Dictamen del Consell Consultiu de Catalunya núm. 236, de 18 de febrero de 2003, por la generalidad de la doctrina, que ha señalado que no es justo eximir del pago a quien contando con la capacidad económica objeto de gravamen sea una persona individual, mientras que por el hecho de que el titular posea naturaleza jurídica, o la condición de entidad de las comprendidas en el art. 35.4 LGT, no esté exento de gravamen.
Este proceder conculca, además del principio de capacidad económica, el de igualdad tributaria. Parece evidente que esta diferenciación entre las personas citadas, una sujetas a gravamen y otras exentas, supone un palmario atentado a dicho principio de igualdad, como han afirmado RUBIO DE URQUÍA, CHECA GONZÁLEZ y POVEDA BLANCO, por la discriminación que se introdujo a este propósito, que no está en absoluto justificada, ya que como bien señaló este último autor: “¿Qué razón puede justificar una discriminación tributaria en torno a las entidades sometiéndolas a un gravamen que recae sobre el ejercicio de su actividad económica, mientras se excluye del mismo a los contribuyentes individuales por el simple motivo de ser personas físicas?”. Por otra parte, y como bien ha indicado GARCÍA-FRESNEDA GEA, no podemos basarnos para justificar esta exención en las recomendaciones de la Comisión Europea a favor de las pequeñas y medianas empresas, ya que la recomendación 94/390/CE, de 31 de julio, y la recomendación 94/1069/CE, de 31 de diciembre, propugnaron un tratamiento impositivo favorable para esta clase de empresas, pero sin tener en cuenta el titular de las mismas.
Repárese, además, por si lo anterior no bastase para criticar este proceder legal, en la circunstancia de que la tributación efectiva de unos pocos agentes económicos, frente a la exoneración absoluta de la mayor parte de ellos, puede implicar una medida que distorsione la libre competencia empresarial, al suponer una discriminación de origen fiscal que altera las condiciones de concurrencia del mercado, que atenta contra el fundamental principio de neutralidad, que equivale a la ausencia de efectos económicos adversos derivados de la imposición o a que ésta produzca la menor distorsión posible en la asignación de los recursos productivos.
Por todo ello, considero, en definitiva, que tiene que terminarse con esta anómala situación, y exigir también el IAE, en consecuencia, a las personas físicas que ejerzan actividades empresariales y profesionales siempre que, como es obvio, las mismas tengan capacidad económica, aspecto en el que, y como cierre de la argumentación que se viene efectuando, estimo asimismo que en la situación presente debiera rebajarse el límite para declarar la exención a 500.000 euros, en vez de al millón actualmente fijado, de forma que todos aquellos que, personas físicas o jurídicas, superasen esa cantidad de medio millón de euros deberían quedar sujetos al IAE, sin exención, pudiéndose incluso fijar una cifra más baja para las personas físicas.
Importantes modificaciones deben introducirse también en la cuantificación de la deuda tributaria.
La base imponible requiere hoy una actividad compleja, y que refleja de manera muy tosca la capacidad económica de la actividad empresarial o profesional que se grava. Es necesario tener en cuenta los elementos fijos que concurran en el momento del devengo, las divisiones que agrupan a sectores fundamentales y las agrupaciones que reúnen actividades afines, el cálculo en relación con el beneficio medio presunto que no puede exceder del 15%, y la superficie de los locales.
Estas dos últimas exigencias son, además, muy criticables, ya que respecto a ese beneficio medio presunto hay que señalar que no es en absoluto representativo del beneficio real que un determinado empresario o profesional obtiene por el ejercicio de su actividad, cuando parece evidente que este último beneficio tendría que ser el único dato a tomar en consideración desde la óptica del principio constitucional de capacidad económica, de suerte que no se pudiese gravar, en contra de lo que se desprende de la regulación del IAE, en igual forma, a los que tienen efectivamente beneficios reales superiores a los marcados por la Ley que a los que demuestren que no han alcanzado en su actividad ese límite del 15% del beneficio medio del sector en que aquélla esté ubicada.
Y la toma en consideración de la superficie de los locales en los que se realicen las actividades económicas tampoco se adecua de forma conveniente a dicho principio de capacidad económica, toda vez que la superficie puede ser poco reveladora de la mayor o menor obtención de beneficios en las actividades ejercidas con el concurso de una base física, siendo incluso, en ocasiones, inversa la relación existente entre superficie extensa y obtención de beneficios, debiendo añadirse, además, que la utilización de este elemento supone una clara discriminación en contra de las actividades ejercidas en local frente a las ejercidas de manera ambulante.
Y no acaban aquí los mandatos dirigidos a determinar la base imponible, ya que a lo antes dicho hay que añadir la aplicación de los coeficientes municipales que incrementan las cuotas mínimas y que se aplican en función de la población y según la situación de los locales en el término municipal. La complejidad como se aprecia es, pues, enorme, lo que, desde luego, no es conforme con la ordenación moderna de los impuestos, que demanda que su aplicación sea lo más sencilla posible.
Por todo ello considero que la base imponible debe ser el resultado de una más fácil concreción, para lo que me parece razonable la propuesta de CALVO ORTEGA, de que la misma venga constituida por los ingresos brutos de empresarios y profesionales, incluidos entre ellos a los artistas.
Al utilizarse los ingresos brutos se obvia el principal problema que lleva aparejada la determinación de la base imponible en función de los ingresos, y que viene representado por la depuración de los mismos a rendimientos netos, lo que, como es obvio, conlleva la existencia de un mecanismo contable, correcciones de valor, determinación de los gastos deducibles, etc.
Nada de esto incide, sin embargo, como CALVO ORTEGA pone de relieve, sobre los ingresos brutos -sistema que, por lo demás, es aplicado en la Hacienda municipal en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público a favor de personas explotadoras, distribuidoras o comercializadoras de servicios de suministro que resulten de interés general-, que pueden ser objeto de concreción a través de un registro, sin perjuicio de que pueda serlo también por medio de la contabilidad, pudiendo ser, a estos efectos, un elemento útil para determinar referidos ingresos brutos el Registro de facturas emitidas en el IVA.
La fijación de la base imponible por los ingresos brutos de la actividad económica de que se trate exige, como es lógico, como bien apunta este autor, un tipo de gravamen muy bajo, y también su consideración como gasto deducible en el impuesto sobre los beneficios empresariales y profesionales, incluso los determinados en régimen de estimación objetiva.
Considero que lo expuesto en relación con el IAE representa una evidente mejora respecto a su regulación actual, y, casi con seguridad, la obtención de una mayor recaudación por este concepto, debiendo completarse esta reforma con la eliminación de la función censal atribuida a este impuesto, y que en la actualidad carece de todo sentido, al existir otros mecanismos más eficaces para ello, recogidos tanto en el art. 164 LIVA, que establece la obligación de presentar declaraciones relativas al comienzo, modificación y cese de las actividades económicas, como con carácter global en el Reglamento General de los Procedimientos de Gestión a Inspección Tributaria, que establece un verdadero ordenamiento censal, de mayor valor al que pueda formarse con los datos agregados de los Municipios. La eliminación de esta función censal permitiría, además, la completa municipalización del IAE, lo que ahora no sucede, al intervenir la Administración Central en la confirmación de dicho censo, lo que le permite seguir interviniendo a ésta en las fases de inspección y de reclamaciones económico-administrativas, lo que se compadece mal con la autonomía de las Entidades locales.
3.3. En el IVTM
Una reforma estructural que debiera realizarse en este impuesto debería ser aquella en que se tuviese en cuenta, con carácter obligatorio -no dejándolo, pues, en manos de lo que las Ordenanzas fiscales puedan disponer, lo que al ser opcional no siempre se realiza-, que la cuota a pagar por él se determinase en relación directa, en función de la contaminación que los vehículos pueden producir, teniéndose muy presente, como bien apunta CARMEN ALMAGRO, que el problema contaminante de un vehículo no está exclusivamente unido a la emisión de CO2, es decir, al consumo del automóvil, sino que debe tenerse en cuenta también la emisión de óxido nitroso (NOX), como ya sucede en países como Japón, o en el Estado americano de California, puesto que tiene poco sentido que se siga pensando que un vehículo es ecológico porque consume poco carburante (emite menos C02 ya que «combustiona» en menor medida) cuando, sin embargo, emite una cantidad ingente de NOX a la atmósfera. Ello, como señala esta autora, ha favorecido la «dieselización» del parque automovilístico en detrimento del tradicional coche de gasolina, que emite mucho menos NOX y que, con la llegada de los vehículos híbridos, iguala en consumo de carburante a los vehículos diesel.
Esta sería, con todo, una medida a tomar a más plazo. Más urgente es ahora, desde la óptica de la recaudación tributaria, solventar con premura un problema que está generando bastantes pérdidas económicas a no pocos Ayuntamientos –aunque en contrapartida otros se beneficien indebidamente, mediante la utilización de una “guerra fiscal” perniciosa-, problema que se produce por la “huida de vehículos” a otros municipios para lograr la reducción de los costes fiscales soportados, como han denunciado numerosos autores.
Ello representa un perjuicio grave en los casos de empresas con grandes flotas de vehículos, como es el caso de las destinadas al alquiler de éstos, o en el supuesto de las autoescuelas de conductores, de transporte, etc., siendo ilustrativo de ello la situación de un municipio de Cataluña de 224 habitantes que contaba con 15.073 vehículos “empadronados”, lo que suponía 67,2 vehículos matriculados por habitante.
Esto es injusto e intolerable, por el perjuicio económico que causa a otros municipios, que ven con ello reducida de forma sustancial la cuantía a cobrar en concepto de IVTM, mucho menor, desde luego, de la que podrían haber obtenido de no existir esta indeseable práctica de competencia fiscal desleal, por lo que es perentorio adoptar medidas legales que resuelvan este muy nocivo efecto de “deslocalización fiscal”.
3.4. En el ICIO
Este impuesto, cuya recaudación es lógicamente la que más se ha visto afectada como consecuencia de la importante reducción de la actividad inmobiliaria, grava, como es conocido, la realización de construcciones, instalaciones y obras para las que se exija obtención de la licencia de obras o urbanística siempre que la expedición de la misma corresponda al Ayuntamiento de la imposición.
Pues bien, la realidad nos muestra que la mayor parte de las construcciones, instalaciones y obras de las que son dueños el Estado o las Comunidades Autónomas no precisan de la obtención de dichas licencias, encontrándose “no sujetas”, en contra de la generalidad, equidad y neutralidad del impuesto. Para evitar este vaciado en el ámbito material del mismo, y en beneficio de lograr un mejor cumplimiento del principio de suficiencia financiera, sería conveniente, como con acierto propugna POVEDA BLANCO, que en la norma se incorporase un texto en el que se indicase que las obras de infraestructuras públicas emprendidas por el Estado o las Comunidades Autónomas quedasen sometidas al ICIO si no están destinadas a integrarse en el patrimonio o en el dominio público municipal, sin perjuicio de que su gravamen se modulase en atención a su naturaleza, tipo o finalidad.
Acorde con esto último, sería oportuno que en vez de cómo ahora sucede, que el tipo de gravamen aplicable es único, con la sola limitación de que no puede exceder del 4%, se pudiesen establecer tipos impositivos distintos para las diferentes construcciones, instalaciones y obras, lo que, como ha escrito este autor, ampliaría la autonomía municipal, y permitiría atender a fines sociales, reduciendo el tipo para la vivienda habitual, y para las construcciones destinadas a fines deseables, a la par que incrementar dicho tipo para las construcciones suntuarias, o no tan deseables por razones medioambientales, de salubridad, etc., siendo ésta una medida que vendría a complementar el elenco de bonificaciones que los Ayuntamientos pueden contemplar en sus ordenanzas fiscales, que se recogen en el art. 103.2 TRLRHL, y que sí están en la correcta línea de potenciar referida autonomía municipal, puesto que dichas bonificaciones no sólo son potestativas, sino que, además, solo se prevé un porcentaje máximo por debajo del cual pueden libremente moverse los Ayuntamientos, dejando también a la libre decisión de éstos la determinación de si todas o algunas de ellas se aplican, o no, de forma simultánea.
Esta diferenciación de tipos en el ICIO permitiría asimismo, por otra parte, acomodar mejor la carga tributaria a la capacidad económica que el sistema que ahora se emplea de modular este extremo en la base imponible del impuesto, al disponerse, en el art. 102.1 TRLRHL, que no forman parte de ella los honorarios de profesionales, el beneficio empresarial del contratista y cualquier otro concepto que no integre, estrictamente, el coste de ejecución material, exclusiones éstas que en no pocos casos han generado una importante conflictividad.
Estimo a este respecto que las únicas partidas que en rigor debieran excluirse de la base imponible del ICIO son las relativas al IVA y demás impuestos análogos propios de regímenes especiales, las tasas, precios públicos y restantes prestaciones patrimoniales de carácter público local, pero no así las otras partidas, antes citadas, que se especifican en dicho art. 102.1 TRLRHL, puesto que las mismas, desde el punto de vista económico, son elementos integrantes del coste final. Como afirma CALVO ORTEGA estas exclusiones sólo se explican desde la finalidad de reducir la carga tributaria, pero ello sería más oportuno y correcto hacerlo, en mi opinión, con la utilización de la técnica de tipos de gravamen diversificados antes propuesta.
Por último, respecto al devengo, el art. 102.4 TRLRHL señala con claridad que el ICIO se devenga en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra. Este mandato es acertado cuando estas actividades son de corta duración; pero no lo es tanto cuando el plazo de ejecución, por el motivo que fuere, sea muy largo, dilatándose en el tiempo, por lo que, como apunta POVEDA BLANCO, sería conveniente introducir en la norma la cautela de que si bien el devengo se produce en el comienzo de la construcción, instalación u obra –lo cual es bueno porque aporta certeza y seguridad jurídicas-, ello es así salvo que entre ambos momentos: inicio y final de la obra, transcurra un plazo superior a un determinado tiempo sobre el originariamente previsto para la ejecución de la mismas, en cuyo caso se debería aplicar el tipo vigente a su término, siempre que fuese mayor al tipo impositivo correspondiente al inicio, como cláusula de salvaguarda para no premiar la tardanza, y también, y esto es lo que más interesa ahora, porque este proceder permitiría a los Ayuntamientos obtener una mayor recaudación tributaria por este concepto.
3.5. En el IIVTNU
La vigente regulación del IIVTNU impide gravar el incremento de calor cuando el período de generación es inferior a un año, siendo ello consecuencia de que el art. 107.4.3ª TRLRHL establece que sólo se tomarán en cuenta años completos.
Esto se explica por el objetivo de facilitar la gestión de este impuesto. Sin duda la determinación del período de generación por años completos es más sencilla que la que atiende al número de días; pero ésta, dados los actuales avances técnicos e informáticos, tampoco encierra en los momentos presentes una especial complejidad, por lo que, al ser así, entiendo, siguiendo a ARRIETA MARTÍNEZ DE PISÓN y VEGA BORREGO, que no está justificado que el período de generación del IIVTNU se calcule descartando las fracciones de años.
Si el período de generación se calculara por días los incrementos de valor inferiores al año resultarían gravados, lo que, aparte de proporcionar más recaudación a los Ayuntamientos, es más acorde con las exigencias derivadas del principio de capacidad económica, ya que el no gravamen de las plusvalías con un período de generación inferior al año supone dejar al margen del IIVTNU el tráfico inmobiliario más especulativo, como han indicado muchos autores, problema que se solventaría de forma muy fácil si se modificase la forma de cómputo del período de generación en el sentido antes apuntado, esto es, utilizándose un sistema que tomase en consideración los días efectivos en lugar del actual que se basa en años completos, y que origina una injusta exoneración.
Como ha escrito NAVARRO HERAS, aunque pudiera parecer que esta medida presenta problemas de compatibilidad “teórica” con la naturaleza de este impuesto, ya que el mismo se ha justificado -de forma un tanto inocente a mi juicio- por la participación del municipio en las plusvalías generadas y puestas de manifiesto en la transmisión a causa de servicios u obras municipales y, parece, que en plazos inferiores al año es difícil que el Ayuntamiento haya incidido realmente en el beneficio obtenido por el contribuyente, hay que tener en cuenta, sin embargo, que con la medida propuesta se está primando una política en contra de la especulación de los inmuebles. Debe reseñarse que en el Municipio de Barcelona sí está previsto que tribute la plusvalía generada dentro del año, contemplándose esta situación por el art. 51 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, que regula el régimen especial del Municipio de Barcelona.
4. La necesaria compensación a las Entidades locales por los beneficios fiscales establecidos en las leyes
Una de las plasmaciones normativas concretas con la que se ha tratado de dotar de contenido al principio de suficiencia financiera recogido en el art. 142 CE, y que, como ya dije, es el que sustenta el sistema financiero de las Haciendas Locales, viene representada por lo establecido en el art. 9.2 TRLRHL, al señalarse en él que: “Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan; dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales”.
Evidentemente este precepto no es un dechado de virtudes, ya que el mismo presenta defectos tales como, entre otros, que la compensación sólo se establece en él para los beneficios fiscales en materia de tributos locales establecidos por las Leyes, dicción ésta que tradicionalmente se interpreta en el sentido de que la misma no afecta a los beneficios de esta índole recogidos en Tratados Internacionales y Convenios Internacionales, siendo así que lo más correcto parece que también en estos casos el Estado tendría que encargarse de compensar la minoración de ingresos que una norma internacional haya podido propiciar en las Entidades Locales, como por ejemplo sucede, y lo cito por ser una medida que rompe la tónica apuntada, en el supuesto al que se refiere el art. 121 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de PGE para el año 2011.
Y, en esta misma línea, también es criticable la forma en que el Estado tradicionalmente ha venido entendiendo que se debía proceder a desarrollar lo previsto en dicho art. 9.2 TRLRHL, porque la regulación de la compensación que se establece en las Leyes de PGE para dar cumplimiento a lo previsto en dicho precepto es restrictiva e incompleta, puesto que se limita tan sólo a dotar un crédito “con la finalidad de compensar los beneficios fiscales en tributos locales de exacción obligatoria que se puedan conceder por el Estado mediante Ley”.
El hecho de que la compensación se circunscriba a los tributos locales de exacción obligatoria (IBI, IAE e IVTM) implica una limitación respecto a lo establecido en referido art. 9, que no distingue entre tributos locales de exacción obligatoria y potestativa, por lo que, en puridad, debiera entenderse que la compensación tendría que producirse en todos ellos, esto es, tanto en los impuestos que tengan carácter obligatorio, como en los que tengan carácter potestativo, en contra de la práctica seguida al respecto por las respectivas Leyes de PGE, extremadamente cicateras en este punto concreto.
La razón de esta restricción podría estar, como señaló VAQUERA GARCÍA, en el hecho de que los tributos de exacción potestativa se han implantado en el Ente local por su propia voluntad, en cumplimiento del principio de autonomía local, siendo, por tanto, estos Entes los que asuman cualquier desequilibrio en la obtención de sus ingresos.
Sin embargo -como afirma este autor- nada obsta a que el Estado establezca un beneficio fiscal que afecte a dichos tributos, con lo que deberá aplicarse imperativamente, y en aquellas Corporaciones afectadas se producirá una disminución en los ingresos que se obtengan por su recaudación, lo que iría en contra del principio de suficiencia financiera. Una cosa es que el Ente Local pueda decidir sobre implantar o no un impuesto potestativo en su territorio y otra muy distinta es que no pueda eludir aplicar las exenciones que el Estado ha establecido. Por ello entendemos que esta norma es criticable y atenta claramente contra el espíritu del art. 9.2 TRLRHL, que consiste en la obligación de resarcir a un Ente por la merma recaudatoria motivada por las decisiones de otro.
Además, el régimen de la compensación por beneficios fiscales establecido en dicho art. 9 TRLRHL está regulado desde una óptica meramente política, con total ausencia de garantías jurídicas ciertas y efectivas de que se tenga que subvenir por parte del legislador a compensar la real pérdida sufrida por las Entidades Locales por el proceder de aquél. Estamos, pues, ante una pura “declaración de intenciones”, no ante una verdadera autolimitación del legislador, que únicamente se produciría -y no es el caso- si éste, de forma imperativa, se viese constreñido a compensar a las Corporaciones Locales siempre que estableciese beneficios fiscales, y en la cuantía real dejada por éstas de percibir fruto de la implantación de los mismos.
Así se desprende de diversas SSTS de 20 de febrero de 2009, 11 de junio de 2009, y 8 de octubre de 2009, en las que se declaró que “nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los Entes locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos Entes, deba compensarles por el importe que dejan de ingresar debido a la ventaja”.
Y se añadió -en las SSTS de 17 de enero de 1997, 26 de junio de 1997, 3 de julio de 1997, y 13 de octubre de 2009- que en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los Municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues “es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general”.
Debe también repararse a este respecto en que esta obligación de compensar está establecido en una simple Ley ordinaria: el TRLRHL, por lo que otra Ley posterior puede libremente modificar lo ordenado en referido art. 9.2, tal como se ha declarado por la jurisprudencia -entre otras, STS de 9 de julio de 1999-, al afirmar que es perfectamente posible que una Ley posterior derogue los efectos de una Ley anterior, al tener ambas el mismo rango jerárquico, por lo que, en definitiva, la obligación de compensar a las Entidades Locales que pudiese estar establecida en esta última Ley puede ser desconocida por aquella otra Ley posterior, tesis ésta igualmente mantenida en, por ejemplo, las Sentencias del TSJ de Castilla y León (Valladolid) de 30 de junio de 1999, y del TSJ de la Comunidad Foral de Navarra de 12 de junio de 1999, 15 de junio de 1999, y 27 de septiembre de 1999.
A este respecto, en por ejemplo, las recientes SSTS de 13 diciembre 2010, Recurso de Casación núm. 3302/2007, y de 13 de diciembre de 2010, Recurso de Casación núm. 3488/2007, relativas a la compensación a los Ayuntamientos por un beneficio fiscal derivado de norma anterior a la LRHL: el referente a la bonificación del 95% en la cuota de la Contribución Territorial Urbana para las empresas concesionarias de autopistas de peaje, se declaró que:
“(…) resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada LRHL puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la Ley 39/1988 forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE de 3 de abril ), que ha sido definida como el «cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional» de la autonomía local (STC 159/2001, FJ 4º); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5º; 109/1998, FFJJ 5 º y 12; y 159/2001, FJ 4,º parece que se tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006, FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas y por actuar los valores superiores consagrados en el artículo 137 de la Constitución, «tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico» (SSTC 259/1988, FJ 2; y 159/2001, FJ 4)”.
Se concluyó afirmando en estas Sentencias que a la luz de esta doctrina, “difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la Ley 39/1988 contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales”.
De todo ello se desprende, en definitiva, la conclusión de que al tener el TRLRHL el rango de Ley ordinaria es posible que otra Ley posterior pueda dejar sin efecto los mandatos recogidos en la misma, y, entre ellos, lo dispuesto por este art. 9.2, que de este modo no deja de ser un precepto plagado de buenas intenciones; pero, por desgracia, sin efectos jurídicos que, de forma necesaria y de manera obligatoria, deban ser tenidos en cuenta por el legislador en sus regulaciones futuras.
Y a la vista de la experiencia tampoco tenemos muchos asideros para estimar que este grave problema de desentendimiento del Estado de esta obligación para con las Entidades locales puede solventarse a través del cauce de la interposición de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, y me baso para ello en lo que ya ha ocurrido en relación con el IAE, respecto al que, en su momento, se interpusieron demandas por este concepto fundamentadas en la insuficiente compensación económica establecida para las Corporaciones Locales por la Disposición Adicional 10ª de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre.
En dicha Disposición Adicional 10ª se señaló que: “Con la finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera de las Entidades Locales y para dar cobertura a la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del IAE, el Estado compensará a las Entidades Locales por la pérdida de recaudación de este impuesto en el año de su entrada en vigor”.
Si mediante tal compensación se hubiese realmente conseguido que las Corporaciones Locales no hubiesen sufrido menoscabo alguno en sus ingresos tributarios procedentes del IAE, ningún problema existiría. Nada podría objetarse, en definitiva, a que el Estado, en uso de su potestad y de sus facultades legislativas, hubiese introducido en el IAE determinados beneficios fiscales, que suponen, sin ningún género de dudas, una pérdida de recaudación para las Entidades Locales, si aquel luego hubiese reconocido a estas, sin subterfugios, que tenían derecho a percibir las cantidades reales y efectivas que por ello iban a dejar de ingresar en el futuro.
Ahora bien, es evidente, en mi opinión, que esto último en ningún modo se produjo, toda vez que esta compensación a la que se refiere la Disposición Adicional 10ª de la Ley 51/2002, no cubrió la pérdida realmente ocasionada a las Entidades locales como consecuencia de los beneficios fiscales establecidos en tal Ley. Y no los cubrió porque en el número 2 de dicha Disposición se manifestó que: “La pérdida compensable será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por recaudación líquida la recaudación tanto del ejercicio corriente como de ejercicios cerrados”.
Con ello, al aludirse y tomarse como elementos de referencia, y puntos de comparación, los años 2003 y 2000 se utilizaron factores no homogéneos, sino heterogéneos entre sí, y ello por la sencilla razón de que la recaudación del año 2003, al haber entrado en vigor la Ley 51/2002 el 1 de enero de 2003, ya estaba afectada por los beneficios fiscales introducidos a través de dicha Ley, por lo que, parece obvio, la misma tenía que ser mucho menor a la que se hubiese producido si tal Ley no se hubiese promulgado.
Lo correcto habría sido, a mi juicio, si de verdad se quería compensar de forma efectiva a las Corporaciones locales por la real pérdida que en ellas se generó por la reforma legal efectuada en el IAE, el calcular por medio de simulaciones, fáciles de realizar con los medios disponibles en la actualidad, la cantidad que cada Entidad Local podría haber obtenido en el año 2003 aplicando los mismos coeficientes, índices, etc., vigentes en ella durante el año 2002, y la diferencia entre esa hipotética cifra y la cantidad recaudada en el año 2002 sería la cuantía en la que habría que compensar a dicha Corporación local.
Proceder de la forma en que se hizo, conforme a lo establecido en esta Disposición Adicional 10ª de la Ley 51/2002, supuso consagrar legalmente una evidente pérdida recaudatoria para las Corporaciones locales, que vieron como las compensaciones que se les tenían que conceder no cubrieron los ingresos que podrían haber alcanzado de seguir aún en vigor la anterior regulación del IAE, sino una cantidad considerablemente menor.
Ello, disfrácese como se quiera, implica un doble atentado. Por una parte, al principio de suficiencia financiera establecido por el art. 142 CE, y, por otra, al mandato establecido por el art. 9.2 TRLRHL, precepto éste que se vio vulnerado porque en dicho artículo se señala que las fórmulas de compensación a favor de las Corporaciones locales “tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales”. Es decir, este precepto no sólo tiene una visión estática, sino dinámica, de las cantidades con las que es preciso compensar a las Corporaciones locales por lo dejado de ingresar por ellas, como consecuencia de los beneficios fiscales establecidos por Leyes estatales, para que aquéllas no pierdan capacidad recaudatoria, de suerte que lo que hay que compensar, en puridad, no es sólo la pérdida manifestada en un momento puntual, sino la pérdida que se pondría sucesivamente de manifiesto a medida que la aplicación posterior del tributo se fuese realizando.
Ello sin embargo, no es esto lo que se desprendía de una lectura literal Disposición Adicional 10ª de la Ley 51/2002, ya que en ella se indicó que el importe de la compensación, calculado de la manera antes mencionada, “se consolidará”, con lo que parecía dar a entender que la cifra de compensación asignada en el primer ejercicio de aplicación de lo dispuesto por citada norma sería la que rigiese para años posteriores, adoptándose de esta suerte una perspectiva fotográfica del problema, en lugar de la cinematográfica que exige el tantas veces mencionado art. 9.2 TRLRHL.
Ante ello buena parte de las Entidades locales consideraron oportuno y pertinente interponer demandas de responsabilidad patrimonial para así intentar conseguir el resarcimiento de los perjuicios que les habían sido causados por este proceder legislativo, en el entendimiento de que en este caso sí se observaba la existencia de todos los elementos que se requieren para poder declarar susodicha responsabilidad, al existir, por una parte, un claro nexo causal entre la actuación legislativa y el daño económico originado a las Corporaciones locales, por producirse una conexión directa, inmediata y exclusiva de causa o efecto, entre la Disposición Adicional 10ª de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, y los perjuicios económicos padecidos por aquellas, que dimanaban y derivaban, en exclusiva, de tal norma; y, por otra, porque los perjuicios sufridos por las Entidades locales fueron sido efectivos, evaluables y estaban plenamente individualizados, tratándose, además, de daños que éstas no tenían, en modo alguno, el deber jurídico de soportar.
Pareciendo, pues, evidente, a mi juicio, que éste era un prototípico caso en el que el Tribunal Supremo debería haber reconocido la existencia de responsabilidad patrimonial, su respuesta ha sido, sin embargo, por completo decepcionante, tanto en el fondo como en la forma, y ello por haberse limitado a despachar este importante asunto con unas breves líneas, apresuradas y carentes por completo de enjundia jurídica, denegatorias de la petición de la invocada responsabilidad patrimonial de la Administración, afirmándose a este respecto por la STS de 28 de octubre de 2009, que el “perjuicio consistente en la menor recaudación obtenida por la vía de un concreto tributo, incluso aunque no llegue a ser compensado a través de otras previsiones, no constituye en sí mismo o por sí sólo un perjuicio antijurídico, sino uno que la Corporación Local tiene el deber jurídico de soportar”.
A la vista de todo ello es evidente, por tanto, que esta cuestión de la adecuada compensación económica a las Corporaciones locales como consecuencia de la actividad legislativa estatal -y también, en su caso, de la procedente de las Comunidades Autónomas- es una de las que deberán revisarse en profundidad en una futura Ley de reforma de las Haciendas locales, para dar respuesta adecuada a los problemas que la legislación vigente plantea, que conduce a que se puedan causar importantes perjuicios económicos a las maltrechas arcas locales sin que exista una adecuada y satisfactoria respuesta para solventar este evidente daño, pronunciándose también en este sentido ACÍN FERRER.
Extracto del Artículo publicado en la Revista Tributaria Oficinas Liquidadoras. Octubre/Diciembre 2012 - Fiscalidad Local 