RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. El TS trunca las expectativas de los Ayuntamientos de ser indemnizados por la merma de recaudación en el IIVTNU

El TS deniega la responsabilidad patrimonial del estado legislador solicitada por un Ayuntamiento por la merma de recaudación del impuesto por efecto de la Sentencia TC 182/2021 que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de determinados preceptos del TRLRHL que regulaban la base imponible del IIVTNU.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, de 14 de octubre de 2024 (Recurso nº 36/2024). Ponente: Ángeles Huet De Sande.

El Ayuntamiento, en su demanda, suplicó a la Sala que dictara Sentencia por la que estimando el recurso: "[...] se declare el derecho del Ayuntamiento de Zaragoza a ser indemnizado por las pérdidas sufridas que provisionalmente ascienden a la cantidad de 51.870.401,09 euros, sin perjuicio de que en ejecución de sentencia se complete dicha cantidad con los importes pendientes de regularizar como consecuencia de la sentencia n.º 182/2021 del Tribunal Constitucional, más los intereses legales desde la reclamación en vía administrativa”.

De hecho, muchos Ayuntamientos solicitaron la indemnización correspondiente a la merma de recaudación en el IIVTNU, por efecto de la STC 182/2021, de 26 de octubre.

El objeto del recurso es la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2023 por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por el Ayuntamiento con sustento en la sentencia del TC 182/2021, de 26 de octubre, en relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

En el citado Acuerdo se desestima la solicitud de indemnización al considerar que el Ayuntamiento no ostentaba legitimación activa para su reclamación indicando igualmente que la pretensión indemnizatoria estaría prescrita con relación a determinados daños invocados con base en las SSTC 59/2017 y 126/2019, al haber transcurrido con creces el plazo de un año legalmente establecido desde la publicación de las referidas sentencias.

Además de considerar que no concurre la nota de la antijuridicidad del perjuicio alegado recayendo sobre el Ayuntamiento la obligación de soportar las consecuencias de la declaración de inconstitucionalidad y rechaza la inexistencia de inactividad del legislador ya que la nueva regulación del tributo se aprobó mediante el Real Decreto-Ley 26/2021, de 8 de noviembre, dos semanas antes de la publicación en el BOE de la STC 182/2021, el día 25 de noviembre de 2021.

El TS, para dilucidar esta controversia recuerda que, para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas:

a) que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que "el particular no tenga el deber jurídico de soportar";

b) que el daño alegado sea "efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

También respecto de ambos casos, la Ley 40/2015 dispone que [solo] procederá la indemnización "cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad [o la infracción del Derecho de la Unión Europea] posteriormente declarada".

Es decir, los perjudicados por la aplicación de la ley posteriormente declarada inválida, que no agotaron todas las instancias judiciales contra dicha aplicación o no adujeron en ellas la correspondiente inconstitucionalidad o infracción del ordenamiento jurídico comunitario, no podrán luego exigir el resarcimiento de los daños sufridos.

En cuanto a la antijuricidad del daño:

El TS indica que, como ya señaló en la Sentencia de 21 de noviembre de 2019, rec. 86/2019, en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable, llegar a explicar, y justificar una afirmación contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño.

Sobre la legitimación activa del Ayuntamiento reclamante:

El TS discrepa del dictamen del Consejo de Estado, de 30 de enero de 2020 que sustenta el Acuerdo denegatorio del Consejo de Ministros objeto del recurso, que denegó la legitimación activa de un Ayuntamiento en una reclamación similar en relación con el IVTNU.

El Tribunal Supremo, en Sentencia 16 de marzo de 2016 (recurso n.º 3033/2014), por la que se desestimaba la pretensión de responsabilidad patrimonial de un Ayuntamiento contra la Administración del Estado derivada de los daños causados por la declaración de nulidad de la ponencia de valores catastrales por STSJ de Valencia, ya otorgó legitimación activa al Ayuntamiento, al considerar que ostentaba un derecho o interés legítimo (art. 19.1 de la LJCA).

Los presupuestos de la legitimación han de considerarse en el seno del derecho a la tutela judicial efectiva lo cual sugiere que la interpretación debe propiciar el acceso al proceso sin que ello suponga flexibilizar u optar siempre por la interpretación más favorable (STS 73/2004, STC 45/2004, entre otras).

Considerando lo anterior, otorga legitimación activa al Ayuntamiento para reclamar en este caso.

Sobre la extemporaneidad parcial de la reclamación:

Respecto a las pérdidas entre los años 2017 y 2021, el Ayuntamiento recoge expresamente en su demanda el perjuicio patrimonial sufrido por el Ayuntamiento en la liquidación del IIVTNU a consecuencia de las declaraciones de inconstitucionalidad de las SSTC 59/2017 y 126/2019.
Los daños alegados por el Ayuntamiento, no tienen la consideración de continuados atendiendo a la doctrina jurisprudencial existente, por lo que entiende prescrito el derecho a reclamar respecto de los daños que identifica como derivados de las sentencias del Tribunal Constitucional de 2017 y de 2019 ya que la reclamación en vía administrativa se presentó con fecha 25 de noviembre de 2022.

Sobre la antijuridicidad de la lesión:

El TS entiende que, si el sujeto pasivo solicita de la administración local la devolución del importe ingresado como consecuencia de la liquidación del IIVTNU, dentro de los límites de los efectos indicados por la STC 182/2021, el Ayuntamiento no tendrá, sino que devolver el importe ingresado y que ahora por su sobrevenido carácter indebido debe devolver, careciendo de la nota de la antijuridicidad.

En cambio, si el sujeto pasivo, decide ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial frente al Estado y este repara el daño mediante el reconocimiento de una indemnización de daños y perjuicios por el importe de lo ingresado en su día el Estado pudiera incluso hipotéticamente ejercitar una acción de restitución por los importes devueltos como consecuencia de su responsabilidad, y todo ello con base en el enriquecimiento injusto de la entidad local.

Es decir, la Sala ha estimado en algunas ocasiones la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en favor de particulares por la aplicación de la ley inconstitucional, en los casos en los que no se ha permitido el uso de otros métodos de determinación de la base imponible más allá del método de estimación objetiva, por reputar antijuridico el perjuicio económico sufrido por el particular como consecuencia del ingreso indebido, la falta de ingreso del Ayuntamiento y, en definitiva, el perjuicio derivado de la no recaudación de esas cantidades del sujeto pasivo no puede ser simultáneamente antijuridico, sino, al contrario, conforme a Derecho.

Tampoco, puede anudarse la existencia de un supuesto deber de soportar los daños y perjuicios padecidos por la aplicación de la ley declarada inconstitucional al principio de seguridad jurídica.

Este principio, en efecto, tal como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional, que lo aplica al ámbito tributario en relación con la devolución de los ingresos de esta naturaleza realizados al amparo de una ley declarada inconstitucional ( STC 45/1989) afecta al ingreso tributario en sí mismo, al acto administrativo en cuya virtud éste ha tenido lugar y a la Administración que lo ha percibido dentro de un sistema tributario que se rige por un principio de equilibrio entre ingresos y gastos.

Sin embargo, dicho principio no puede extraerse de este contexto, para acudir a exonerar al Estado por los daños y perjuicios originados por su actuación legislativa con relación al sujeto pasivo del impuesto.

En efecto, dicha actuación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa tributaria sobre la que aquel principio se proyecta en su formulación por el Tribunal Constitucional.

El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente.

El Estado, en su vertiente de legislador responsable de los perjuicios causados a los particulares, es un ente ajeno a la Administración concreta a quien corresponde la gestión tributaria amparada en la ley declarada inconstitucional y, mientras la Administración responsable será siempre en este caso la Administración del Estado, la Administración gestora en el ámbito tributario del IIVTNU será el propio Ayuntamiento.

Dado que los supuestos perjuicios derivados, bien de la devolución de lo ingresado por IIVTNU o bien de la imposibilidad de liquidar el impuesto entre la fecha de la STC 182/2021 y la publicación del Real Decreto-Ley 26/2021 no ostentan la nota de antijurídicos para el Ayuntamiento recurrido el recuso debe desestimarse.
Del mismo modo, este Tribunal no observa perjuicio por la inactividad del legislador y ello debido a que, como hemos indicado, no es hasta la STC 182/2021 cuando, a diferencia de las sentencias precedentes de 2017 y 2021, se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del mencionado texto refundido, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad.

Vacío normativo que finalizó con la entrada en vigor el día 10 de noviembre, del Real Decreto-Ley 26/2021, teniendo en cuenta que la STC 182/2021 se publicó en el BOE n.º 282 del día 25 de noviembre de 2021.

Por último, por lo que respecta a la reclamación de los perjuicios como consecuencia de la doctrina sentada por la Sección Segunda de esta Sala en su sentencia n.º 339/2024, de 28 de febrero, y la previsible declaración de nulidad de liquidaciones firmes y devolución de ingresos a través de los procedimientos de revisión de oficio en aplicación del art. 217 LGT, se ha de señalar que no concurre además el requisito de la efectividad característica del daño para convertirse en lesión, tratándose de meras expectativas indicadas por el Ayuntamiento recurrente.

En cuanto a la posible quiebra de los principios constitucionales de autonomía local y suficiencia financiera:

El Ayuntamiento demandante trata, por último, de fundar la antijuridicidad del perjuicio producido en la vulneración de los principios de autonomía local y suficiencia financiera, consagrados en los artículos 140 y 142 de la Constitución.

Sin embargo, el TS señala que las Haciendas Locales se nutren no sólo de tributos propios, sino también de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Además, como argumenta el Abogado del Estado, el IIVTNU es un tributo de instauración potestativa para los municipios, mientras que, por el contrario, son obligatorios en el sistema contenido en el TRLHL el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.

Y es importante destacar este aspecto porque, conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990, estos tributos locales son los de mayor trascendencia desde el punto de vista de la financiación de los entes locales, por lo que el principio de suficiencia financiera estuvo presente en la mente del legislador a la hora de seleccionar qué tributos habrían de ser necesariamente exigidos por todos los municipios, entre los que no se encuentra el IIVTNU.

Por tanto, es a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias como el Estado garantiza el principio de suficiencia financiera de los entes locales.

Por último, si el principio de suficiencia financiera implica la necesidad de contar con fondos suficientes para cumplir con las funciones que le han sido encomendadas de tal manera que se garantice el principio de autonomía, en el presente caso el Ayuntamiento recurrente no justifica en momento alguno que el menoscabo económico sufrido en virtud de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional le haya producido una merma de fondos que haya comprometido el adecuado ejercicio de las competencias que tiene encomendadas.

Conforme lo anteriormente expuesto el TS desestima el recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas, limitando su cuantía.