Sentencias y Resoluciones

SILENCIO ADMINISTRATIVO. Efectos del silencio negativo cuando la Administración incumple su deber de resolver en plazo

22 OCTUBRE. 2024

El órgano revisor, en vía administrativa, puede resolver de forma extemporánea la inadmisión de la reclamación o recurso interpuesto fuera de plazo. El silencio negativo es una ficción jurídica que no otorga derechos al interesado, sólo le permite acudir a la vía jurisdiccional. El juez a quo, al ampliar el recurso a la resolución expresa emitida fuera de plazo, permite al interesado aducir lo que a su derecho convenga sobre la inadmisión, por lo que no quedan conculcados sus derechos de defensa, prohibición de reformatio in peius ni los principios del derecho comunitario.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 9 de octubre de 2024 (Recurso nº 3840/2023). Ponente: Maria de la Esperanza Córdoba Castroverde.

Las cuestiones identificadas en el Auto de admisión de este recurso de casación fueron las siguientes:

(i) " Determinar si, una vez ya interpuesto recurso contencioso-administrativo y definido su objeto en el escrito de interposición de ese recurso, dirigido contra un acto desestimatorio presunto, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, éste último puede dictar resolución expresa, de forma extemporánea, declarando la inadmisibilidad de la reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla."

(ii) " Dilucidar si, cuando la Administración resuelve de forma extemporánea una reclamación o recurso, declarando su inadmisibilidad, habiéndose obtenido por tanto con carácter previo una desestimación presunta por parte del interesado, está incurriendo en una reformatio in peius proscrita por nuestro ordenamiento, al impedir la revisión del fondo del asunto y limitar las ulteriores vías de recurso a la constatación de la existencia de la causa de inadmisibilidad invocada. En caso de no concurrir la reformatio in peius, precisar si estaríamos ante otra infracción del ordenamiento jurídico -como la del derecho de defensa- o frente a una mera irregularidad no invalidante."

(iii) " Determinar si el juez aquo, en tales casos, debe limitarse a enjuiciar la conformidad a derecho de la decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto; o si, por el contrario, está obligado a soslayar tal declaración de inadmisibilidad y analizar la legalidad de fondo de la denegación presuntamente derivada de la desestimación presunta. En otras palabras, si cabe un acto expreso tardío que no consista en la estimación de la pretensión o en su desestimación, en tal caso motivada."

La parte recurrente entiende que la primera cuestión debe responderse en el sentido que, una vez que el TEAC incumple el plazo máximo de resolución establecido en el art. 240.1 LGT y el administrado ya ha ejercido su derecho a impugnar la desestimación presunta por silencio administrativo negativo no cabe por parte del órgano revisor económico-administrativo la emisión de una resolución declarando la inadmisibilidad de la reclamación.

Igualmente entiende, respecto de la segunda cuestión, que la recta interpretación del derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el art. 24.1 CE y el principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.3 CE determina que la actuación descrita en la cuestión planteada incurre en una reformatio in peius proscrita por nuestro ordenamiento jurídico.

Finalmente la recurrente considera, respecto de la tercera cuestión que, la aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de primacía del Derecho UE deben imponer al juez "a quo" minimizar las consecuencias de la declaración de inadmisibilidad decretada tardíamente por el TEAC, siendo obligado para el órgano judicial en estos casos analizar la legalidad de fondo de la desestimación presunta que fue objeto del recurso contencioso-administrativo inicialmente interpuesto por el recurrente.

Sin embargo, el TS no acoge las tesis del interesado y contesta en el siguiente sentido:

Respecto de la primera cuestión relativa a la posibilidad de que el Tribunal Económico pueda emitir una resolución de inadmisión más allá del plazo de un año legalmente previsto, indica que: “No resulta controvertido, de un lado, que la reclamación económico-administrativa se interpuso superado ampliamente el plazo de un mes legalmente previsto, y de otro, que el TEAC tenía el deber de resolver la reclamación interpuesta en el plazo de un año, plazo que, en el caso que se examina, fue incumplido.

Ahora bien, es la propia ley la que establece en el artículo 240 LGT las consecuencias de este último incumplimiento, que no son otras que, poder entender " desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente" (apartado 1) y, en el caso de que se haya acordado la suspensión del acto reclamado " dejar de devengarse el interés de demora" (apartado 2).

No puede olvidarse que el legislador impone al tribunal un deber: "El tribunal deberá resolver expresamente en todo caso", siendo así que uno de los contenidos posibles de la resolución es, como se ha expuesto, declarar la inadmisibilidad de la resolución cuando se haya presentado claramente fuera de plazo, como en el caso examinado ocurre.

En definitiva, el transcurso del plazo de un año desde la interposición de la reclamación, sin que el tribunal revisor le haya dado respuesta expresa, solamente determina que pueda considerarse desestimada a los efectos de interponer el recurso procedente, pero no impide al órgano revisor económico-administrativo la emisión de una resolución expresa declarando la inadmisibilidad de la reclamación por haberse presentado fuera del plazo legalmente previsto.”

Respecto de la segunda cuestión sobre si la resolución extemporánea incurre en “reformatio in peius”, contesta que:

“Ha de tenerse en cuenta que el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente ( arts. 21 a 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, "BOE" núm. 236, de 2 de octubre); y, por otra parte, como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencia 52/2014, de 10 de abril de 2014), la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA. (…)

“de conformidad con lo establecido en el artículo 24, apartados 2 y 3, de la LPAC, esa resolución expresa posterior, en los supuestos de que esa extemporaneidad, que no acto presunto, comporte la desestimación de la reclamación, como es el caso de autos, " se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio", a diferencia de los casos de estimación por silencio administrativo, en que la resolución expresa posterior a la producción del acto " solo podrá dictarse de ser confirmatorio del mismo".

Ahora bien, si la Administración está sometida al principio de legalidad ( art. 103 CE), es indudable que esa falta de vinculación " al sentido del silencio" no puede comportar apartarse del principio de legalidad, que debe ser observado en todo momento.

Y si hemos convenido que " se declarará la inadmisibilidad" cuando la reclamación se haya presentado fuera de plazo, ello comporta que la resolución expresa " tardía" pueda declarar la inadmisibilidad de la reclamación.

En suma, su contenido no puede ser diferente del que habría tenido de ser la resolución tempestiva, y ello con independencia de que el interesado, haciendo uso de su derecho, ya hubiera ejercido su derecho a impugnar la desestimación presunta por silencio administrativo negativo y hubiera interpuesto el recurso procedente.

Frente a ello no cabe admitir, como pretende la recurrente, que se vulnere el principio de reformatio in peius, pues la ulterior resolución expresa que declara que la reclamación es inadmisible no empeora la situación que tenía el recurrente en el período comprendido entre la superación del plazo para resolver y la fecha de aquella resolución expresa, dado que, como advierte el Abogado del Estado y hemos reiterado en esta resolución, el silencio no es un acto ni, por tanto, declara o reconoce nada; en particular, no declara ni reconoce, ni puede hacerlo, que una reclamación en sí misma inadmisible es admisible".

Con este proceder el TS considera que Tribunal Económico, con su actuación no ha vulnerado el principio general que prohíbe actuar contra los propios actos ni tampoco el derecho de defensa puesto que, durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acto presunto de la Administración, al ampliar el recurso contencioso a la Resolución de inadmisión del TEAC, la recurrente pudo alegar cuanto tuvo por conveniente respecto de la inadmisibilidad declarada en la resolución expresa dictada fuera de plazo.

Respecto de la tercera cuestión sobre la infracción del derecho comunitario, el TS tampoco aprecia infracción de los principios de primacía y efectividad del Derecho de la Unión Europea, pues la doctrina del TJUE es clara al establecer que corresponde "al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro determinar el procedimiento jurídico conducente" a la aplicación del Derecho de la Unión”.

Por tanto, el TS concluye que:

“El órgano revisor, en vía administrativa, puede resolver de forma extemporánea la inadmisión de la reclamación o recurso interpuesto fuera de plazo.

El transcurso del plazo que la Administración tiene para resolver no determina la adquisición por el recurrente de algún tipo de derecho, esta ficción únicamente le permite acceder a la vía judicial.

El juez delimitará su pronunciamiento a la conformidad o no a derecho de la resolución de inadmisibilidad emitida extemporáneamente por la Administración y sólo entrará en el fondo, si la estima contraria de derecho.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, este puede dictar resolución expresa, de forma extemporánea, declarando la inadmisibilidad de la reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla.

La resolución expresa del órgano revisor, dictada fuera de plazo, que declara la inadmisibilidad de la reclamación por ser extemporánea, no incurre en reformatio in peius ni en ninguna otra infracción del ordenamiento jurídico, pues la revisión del fondo del asunto requiere de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta.

En tales casos, el juez a quo competente para resolver el recurso contencioso-administrativo debe enjuiciar la conformidad a derecho de la decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto”.

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